MARÉS INVISÍVEIS: os direitos das mulheres pescadoras e a Convenção 169 da OIT na Costa dos Corais^[1]

INVISIBLE TIDES: fisherwomen’s rights and ILO Convention 169 on the Costa dos Corais

Carolina Maia Lins *

 

DOI: https://doi.org/10.46906/caos.n36.76155.p174-194

 

Resumo

Este artigo analisa como a Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT) tem sido mobilizada no Brasil para garantir os direitos das mulheres pescadoras artesanais, com foco na Área de Proteção Ambiental da Costa dos Corais (APACC). A pesquisa adota uma abordagem qualitativa e exploratória, baseada em análise documental e bibliográfica de fontes institucionais, normativas e acadêmicas, além de materiais de organizações da sociedade civil. O estudo investiga se os princípios da Convenção, como: diversidade cultural, consulta prévia, autodeterminação e direito ao território estão sendo efetivamente aplicados no contexto da APACC, especialmente por meio da atuação do Conselho Gestor (CONAPACC). Os resultados indicam que, apesar da relevância do marco internacional, há uma lacuna entre o reconhecimento legal e a realidade vivida pelas pescadoras, evidenciando desafios relacionados à invisibilidade institucional, à exclusão de processos decisórios e à fragilidade das políticas públicas específicas.

Palavras-chave: pesca artesanal; mulheres pescadoras; Convenção 169; direitos territoriais.

 

Abstract

This article analyzes how Convention 169 of the International Labour Organization (ILO) has been mobilized in Brazil to guarantee the rights of artisanal fisherwomen, focusing on the Costa dos Corais Environmental Protection Area (APACC). The research adopts a qualitative and exploratory approach, based on documentary and bibliographic analysis of institutional, normative, and academic sources, as well as materials from civil society organizations. The study investigates whether the Convention's principles, such as cultural diversity, prior consultation, self-determination, and the right to territory, are being effectively applied in the context of the APACC, especially through the actions of the Management Council (CONAPACC). The results indicate that, despite the relevance of the international framework, there is a gap between legal recognition and the reality experienced by the fisherwomen, highlighting challenges related to institutional invisibility, exclusion from decision-making processes, and the fragility of specific public policies.

Keywords: artisanal fishing; fisherwomen; Convention 169; territorial rights.

 

1 Introdução

 

De que maneira o Conselho Consultivo da APA dos corais (CONAPACC) serve de instrumento de implementação doméstica da Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT)? Esta questão central orienta a pesquisa que se segue, com o objetivo de analisar o papel deste instrumento internacional no reconhecimento e na proteção das trabalhadoras da pesca artesanal, com foco na Área de Proteção Ambiental da Costa dos Corais (APACC), localizada no Sul Litorâneo brasileiro. A pesca artesanal, prática fundamental para a subsistência e a economia das comunidades costeiras, desempenha um papel crucial na segurança alimentar e na preservação de saberes tradicionais, especialmente no Brasil (Sousa, 2022). No entanto, as mulheres pescadoras, apesar de sua participação ativa e indispensável neste setor, enfrentam um histórico de invisibilidade e discriminação (Antunes Neto et al., 2021). Suas contribuições, muitas vezes limitadas a funções de apoio, não são reconhecidas nas políticas públicas, nas legislações trabalhistas e nas decisões políticas que impactam diretamente suas vidas e territórios (Antunes Neto et al., 2021).

Neste contexto, a Convenção 169 da OIT (1989), ratificada pelo Brasil em 2004, surge como um potencial instrumento transformador. Ao contrário da Convenção 107, ocorrida em 1957, que possuía uma perspectiva assimilacionista, a Convenção 169 reconhece os direitos coletivos dos povos indígenas e tribais, destacando a consulta prévia, livre e informada, a autodeterminação e a proteção de territórios tradicionais (Anaya, 2004; Stavenhagen, 2006). Esse marco legal, conforme apontam Cunha (2009b) e a Oficina Internacional do Trabalho (2009), pode representar uma ferramenta estratégica para fortalecer os direitos das mulheres pescadoras, especialmente em contextos como o da APACC, onde a falta de políticas públicas específicas e os conflitos socioambientais agravam suas vulnerabilidades (ICMBio, 2025).

O presente estudo tem como objetivo analisar como a Convenção 169 da OIT contribui para a visibilidade e o fortalecimento dos direitos das mulheres pescadoras no Sul Litorâneo brasileiro, com um enfoque especial na atuação da APACC. A relevância deste estudo não se limita a destacar as lacunas entre o marco legal e a realidade vivida pelas mulheres pescadoras. Ele também propõe reflexões sobre como a Convenção 169 pode ser mobilizada para combater desigualdades de gênero e promover uma inclusão efetiva dessas mulheres nos processos decisórios que impactam seus direitos e territórios. Por meio de uma abordagem qualitativa e exploratória, este trabalho visa ampliar o debate sobre justiça social, sustentabilidade e direitos humanos, contribuindo para a construção de políticas públicas mais equitativas e inclusivas.

O principal objetivo do trabalho, portanto, é analisar a implementação doméstica da Convenção 169 da OIT, com foco na atuação do Conselho Gestor da Área de Proteção Ambiental (APA) da Costa dos Corais (CONAPACC). Os objetivos específicos são, de acordo com as especificidades da convenção: (1) investigar se há respeito à diversidade cultural das mulheres pescadoras no âmbito do CONAPACC, considerando o reconhecimento de suas práticas e saberes tradicionais; (2) analisar de que forma o CONAPACC atua na garantia do direito à posse e controle dos territórios tradicionais utilizados pelas mulheres pescadoras; (3) avaliar se os processos de consulta prévia, livre e informada, previstos na Convenção 169 da OIT, são efetivamente realizados com a participação das mulheres pescadoras; (4) examinar como o CONAPACC contribui para a manutenção das tradições culturais e para a autodeterminação das mulheres pescadoras no contexto da APACC.

 

2 Direitos dos povos tradicionais: da Convenção 107 à Convenção 169 da OIT

 

A Convenção 169 da OIT surgiu em resposta a mudanças no movimento internacional pelos direitos indígenas e à transformação de paradigmas dentro da própria OIT nos anos 1980. Como descreve Anaya (2004), a antiga Convenção 107 (1957) tratava os povos indígenas de forma assimilacionista, visando sua integração à sociedade nacional. Contudo, com o fortalecimento dos direitos humanos e a mobilização indígena global nas décadas seguintes, essa visão passou a ser questionada. Nos anos 1980, a OIT iniciou a revisão da Convenção 107, reconhecendo a necessidade de respeitar a identidade cultural e a autodeterminação dos povos indígenas. Esse processo resultou na adoção da Convenção 169, em 1989, que reconheceu direitos coletivos como a consulta prévia e a proteção de terras e culturas tradicionais. Dessa forma, a Convenção 169 representa uma mudança histórica, alinhada à nova visão internacional de respeito à diversidade e aos direitos dos povos indígenas (Anaya, 2004).

Além disso, a publicação da Oficina Internacional do Trabalho (2009) oferece uma visão atualizada sobre a Convenção 169, abordando seu histórico, princípios centrais e os desafios de implementação. O documento destaca que a Convenção 169 surgiu como uma resposta à necessidade de superar a abordagem assimilacionista da Convenção 107, reconhecendo os povos indígenas e tribais como sujeitos de direitos coletivos. Entre os princípios fundamentais, a publicação enfatiza a consulta prévia, livre e informada; o direito dos povos indígenas de manterem suas próprias instituições e modos de vida; e o respeito às suas terras, territórios e recursos naturais.

A Oficina Internacional do Trabalho (2009) também aponta que, embora a convenção tenha impulsionado avanços jurídicos e políticos em diversos países, ainda existem desafios significativos para garantir sua plena implementação, especialmente no que diz respeito à efetiva participação dos povos indígenas nos processos de decisão. Assim, o documento reafirma a importância da Convenção 169 como um instrumento dinâmico para promover a autodeterminação e o desenvolvimento sustentável dos povos indígenas e tribais (Oficina Internacional do Trabalho, 2009).

Por sua vez, Carneiro da Cunha (2009a) afirma que as políticas culturais relativas aos povos indígenas representam uma mudança importante em relação às práticas históricas de assimilação e tutela. Em vez de tratar a cultura indígena como algo a ser superado, essas políticas reconhecem o direito dos povos indígenas de manter, desenvolver e transmitir suas tradições, modos de vida e instituições próprias. A autora destaca que o reconhecimento da diversidade cultural passou a ser articulado internacionalmente a partir de instrumentos como a Convenção 169 da OIT, reforçando o direito à diferença e à autodeterminação. Políticas culturais eficazes, segundo Carneiro da Cunha (2009b), devem assegurar que os povos indígenas tenham controle sobre seus próprios processos de reprodução cultural, incluindo iniciativas em educação, comunicação e gestão territorial.

Apesar dos avanços, Cunha(2009b) alerta que essas políticas enfrentam desafios estruturais, como a persistência de práticas estatais que ainda buscam integrar os indígenas à sociedade majoritária, sem respeitar plenamente suas especificidades. Assim, para a autora, políticas culturais só são verdadeiramente efetivas quando partem do protagonismo indígena e respeitam seus projetos próprios de futuro.

Na entrevista com Rodolfo Stavenhagen, realizada em 8 de outubro de 2009, o antropólogo discute a importância da Convenção 169 da OIT para os povos indígenas, destacando seu papel crucial no reconhecimento dos direitos desses povos no contexto internacional. Ele enfatiza que a Convenção representa um avanço significativo na luta pela autodeterminação dos povos indígenas, ao garantir que eles tenham o direito de controlar seus próprios processos culturais, sociais e territoriais, além de assegurar a preservação de suas culturas e modos de vida.

Stavenhagen (2010) ressalta que, embora a Convenção seja um marco normativo importante, sua aplicação enfrenta desafios práticos em muitos países, principalmente devido à resistência dos Estados na implementação efetiva desses direitos. Ele observa que a falta de mecanismos eficazes de fiscalização e a resistência local dificultam o pleno reconhecimento dos direitos indígenas, exigindo um maior esforço das organizações internacionais e dos próprios povos indígenas para garantir que esses direitos sejam respeitados. Portanto, segundo Stavenhagen, a Convenção 169 não é apenas uma ferramenta legal, mas também um reflexo do crescente reconhecimento internacional das culturas indígenas e de sua luta pela autodeterminação e pela defesa de seus territórios.

No entanto, a implementação da Convenção nº 169 da OIT, que reconhece os direitos dos povos indígenas e tribais, enfrenta diversos desafios, especialmente no contexto brasileiro. Embora a convenção tenha sido ratificada pelo Brasil, garantindo uma série de direitos coletivos, como a consulta prévia e a proteção dos territórios indígenas, sua efetiva implementação continua a ser um processo complexo. Como indagam Fonsêca et al. (2024), que discutem esses desafios, destacando a resistência de estruturas estatais e a falta de mecanismos eficazes de fiscalização como obstáculos significativos para garantir os direitos dos povos indígenas. Os principais desafios na implementação da Convenção nº 169 da OIT no Brasil incluem a inadequada articulação entre as políticas públicas nacionais e as normas internacionais, resultando em lacunas na integração das diferentes esferas governamentais e políticas de desenvolvimento. A falta de coordenação eficaz entre as instituições e a sobrecarga de interesses conflitantes dificultam a proteção dos direitos territoriais e culturais dos povos indígenas. Além disso, a resistência de parte da sociedade e das autoridades locais, que percebem os direitos indígenas e povos tradicionais como obstáculos ao desenvolvimento econômico, também impede a plena aplicação das normas. Outro desafio significativo é a escassez de recursos financeiros e apoio técnico, o que compromete a efetividade das políticas de consulta prévia e proteção territorial. Por fim, a marginalização política das comunidades indígenas, frequentemente afastadas dos processos decisórios, também enfraquece a implementação dos direitos garantidos pela Convenção (Fonsêca et al., 2024).

 

2. 1 Invisibilidade e discriminação das mulheres na pesca artesanal

 

A pesca artesanal, atividade essencial para a segurança alimentar e a economia de diversas comunidades costeiras, é marcada pela intensa participação das mulheres. Assim como afirma Sousa (2022), que a participação das mulheres na atividade pesqueira artesanal é fundamental para a sustentabilidade econômica e social das comunidades costeiras. Segundo o autor, o trabalho feminino, frequentemente invisibilizado, é essencial não apenas no processamento e comercialização do pescado, mas também na manutenção dos saberes tradicionais transmitidos entre gerações. Além disso, Sousa (2022) enfatiza a importância do empoderamento das mulheres e da promoção da igualdade de gênero como elementos centrais para a governança dos oceanos e para o uso sustentável dos recursos marinhos.

Se adentrarmos na legislação, Antunes Neto et al. (2021), ao examinarem legislações e registros históricos entre 1846 e 1990, revelam que, mesmo quando ocorreram avanços pontuais na inclusão das mulheres em programas sociais ou políticas públicas, tais iniciativas foram tardias e limitadas. Ou seja, a figura da mulher na pesca era frequentemente associada a um papel auxiliar, o que impediu o reconhecimento de seus direitos trabalhistas, previdenciários e de participação política. Os autores ainda destacam que essa invisibilização legal e institucional contribuiu para a reprodução de desigualdades de gênero no setor pesqueiro, reforçando a marginalização das mulheres em um espaço onde sua atuação sempre foi fundamental.

Um grande exemplo em âmbito legislativo é a existência da Lei nº 11.959/2009, que institui a Política Nacional de Agricultura Familiar (PNAF), incluindo a pesca artesanal como parte da agricultura familiar, garantindo às mulheres pescadoras o acesso a políticas de apoio, como crédito rural e assistência técnica. Essa lei visa fortalecer a agricultura familiar e reconhece a importância da pesca artesanal para a segurança alimentar e a economia das comunidades costeiras. Contudo, a implementação dessa política ainda enfrenta dificuldades, como a falta de integração com outras áreas essenciais, como saúde e educação, o que limita os benefícios para as mulheres (Brasil, 2009).

E a  Lei nº 13.879/2019, conhecida como Lei das Mulheres Pescadoras, reconhece a atividade pesqueira feminina e estabelece ações afirmativas para promover a igualdade de gênero no setor. Ela busca garantir que as mulheres tenham acesso a recursos financeiros, capacitação e participação nas decisões políticas sobre a pesca artesanal. Apesar dos avanços, a aplicação dessa lei também encontra obstáculos, como a falta de articulação com outras políticas públicas e o desconhecimento das pescadoras sobre seus direitos (Brasil, 2019).

Com isso, sua presença frequentemente permanece invisibilizada, refletindo padrões históricos de discriminação de gênero, apesar de desempenharem papéis fundamentais. Segundo Berkes (1989), as comunidades locais dependem diretamente dos recursos naturais, e a gestão desses recursos tende a ser mais eficaz quando realizada de forma comunitária, em comparação com modelos estatais ou privados. Embora seu foco principal esteja na gestão de recursos comuns e no desenvolvimento sustentável, Berkes (1989) também aponta para questões subjacentes de desigualdade social e econômica dentro dessas comunidades. Embora não analise diretamente a invisibilidade e discriminação das mulheres na pesca artesanal, suas reflexões oferecem uma base importante para discutir esse fenômeno. Em muitas comunidades pesqueiras, as mulheres desempenham papéis centrais, especialmente no processamento e comercialização do pescador. No entanto, suas contribuições são frequentemente impossibilitadas, não reconhecidas como parte fundamental da economia local e não valorizadas de forma adequada. Essa marginalização está intimamente ligada à exclusão das mulheres dos espaços de decisão política e econômica, bem como à distribuição desigual dos recursos.

Nesse sentido, Berkes (1989) sugere que a gestão comunitária pode ser mais inclusiva, mas ressalta que, para que essa inclusão se concretize, é necessário enfrentar barreiras estruturais, culturais e sociais que perpetuam a discriminação de gênero, possibilitando que as mulheres tenham acesso aos espaços de poder e suas contribuições sejam devidamente reconhecidas.

Dialogando diretamente com essa perspectiva, Antunes Neto et al. (2021) aprofundam a análise sobre as desigualdades de gênero na pesca artesanal no Brasil. Em seu estudo, os autores evidenciam como as mulheres, embora desempenhem funções fundamentais no setor, como o beneficiamento e a comercialização do pescado, são sistematicamente marginalizadas. O trabalho feminino é frequentemente tratado como complementar ao dos homens, o que reforça sua invisibilidade tanto na economia pesqueira quanto nas políticas públicas. Essa marginalização, apontada por Antunes Neto et al. (2021), reforça a necessidade urgente de políticas inclusivas que transformem as estruturas tradicionais de poder nas comunidades pesqueiras, garantindo o reconhecimento e a valorização do trabalho das mulheres.

 

2.2 Importância da Convenção 169 para as mulheres e marisqueiras

 

Para entendermos a relação da Convenção 169 com a importância da visibilidade das mulheres pesqueiras, faz-se necessário o entendimento do nascimento e construção da convenção. A Convenção 107 da OIT), adotada em 1957, foi o primeiro tratado internacional voltado à proteção dos direitos de povos indígenas e tribais. Seu objetivo era promover a integração progressiva desses povos às sociedades nacionais majoritárias, partindo da premissa de que as culturas indígenas seriam transitórias e, com o tempo, absorvidas pelo modelo de desenvolvimento ocidental dominante (OIT, 1957). Com o passar das décadas, essa abordagem assimilacionista revelou-se incompatível com o respeito à diversidade cultural e aos direitos coletivos. As críticas vindas dos próprios povos indígenas, de estudiosos e de organismos internacionais levaram à revisão do tratado, culminando na elaboração da Convenção 169 da OIT, em 1989, que representou uma mudança de paradigma: em vez de estimular a integração forçada, passou a defender o direito dos povos indígenas e tribais de manterem suas culturas, instituições e modos de vida próprios (Cunha, 2009b).

A Convenção 169 da OIT, adotada em 1989, é o principal instrumento internacional para a proteção dos direitos de povos indígenas e tribais. Ela estabelece normas que garantem o direito à autodeterminação desses povos, reconhecendo suas identidades culturais e sociais, seus direitos territoriais e o direito à consulta prévia, livre e informada sobre medidas administrativas ou legislativas que possam afetá-los (OIT, 1989). Sua importância reside em assegurar que esses povos não sejam meramente objetos de políticas públicas, mas protagonistas na definição de seus próprios projetos de desenvolvimento. Diferentemente da lógica assimilacionista anterior, a Convenção reconhece que a diversidade cultural deve ser protegida e que a participação ativa dos povos tradicionais é essencial nos processos decisórios que impactam suas vidas (Stavenhagen, 2006).

O Brasil, embora não tenha ratificado a Convenção 107 (1957), ratificou a Convenção 169 em 2002, por meio do Decreto Legislativo nº 143/2002, e a incorporou ao ordenamento jurídico nacional pelo Decreto nº 5.051/2004. A adesão brasileira foi especialmente significativa diante da expressiva presença de comunidades indígenas, quilombolas e outros povos tradicionais, historicamente marcados por violações de seus direitos territoriais, sociais e culturais (Brasil, 2004). Entretanto, a implementação efetiva da Convenção 169 (1989) no Brasil enfrenta desafios persistentes. Entre eles, destacam-se a resistência de setores econômicos interessados na exploração de terras tradicionalmente ocupadas, a insuficiência de políticas públicas específicas e as dificuldades para assegurar o direito à consulta prévia de maneira adequada e respeitosa (Conectas, 2021). Assim, embora a Convenção represente um marco importante para a promoção dos direitos dos povos tradicionais, sua efetividade depende do fortalecimento de mecanismos institucionais e do compromisso contínuo com o respeito às suas diretrizes no nível local. Sem esse esforço constante, os avanços conquistados correm o risco de permanecer apenas no papel.

A luta das mulheres pescadoras no Brasil, representada por figuras como Joana Mousinho e Marizelia Lopes, está intimamente ligada à implementação da Convenção  169 da OIT. Joana, a primeira mulher eleita presidente de uma colônia de pescadores no Brasil em 1989, e Marizelia, pescadora e quilombola da Ilha de Maré, são exemplos de liderança feminina na pesca artesanal. Elas têm sido fundamentais na conquista de direitos para as mulheres pescadoras, como o registro de trabalhadora da pesca e a inclusão em conselhos de pesca. No entanto, apesar da predominância feminina nas comunidades pesqueiras, as mulheres continuam a enfrentar barreiras significativas, como a exclusão de espaços de decisão e a falta de apoio governamental, especialmente em contextos de desastres ambientais, como o derramamento de petróleo em 2019 e o desastre de rejeitos no Rio Doce^[2].

 

Quadro 1 –  Comparação de convenções

Fonte: elaboração própria (2025).

Essas dificuldades também são evidentes na APACC (Área de Proteção Ambiental da Costa dos Corais), uma região ecológica e pesqueira localizada no litoral de Alagoas e Pernambuco, no Brasil, sendo a maior unidade de conservação federal marinha costeira do Brasil, ela possui mais de 400 mil ha de área e cerca de 120 km de praia e mangues (IMA-AL, 2023). Embora a APACC seja crucial para a conservação dos recifes de corais e da biodiversidade local, as pescadoras da região enfrentam invisibilidade nas políticas públicas e dificuldades no acesso a direitos essenciais, como saúde e segurança no trabalho. O trabalho das mulheres pescadoras, muitas vezes informal, é pouco reconhecido, o que agrava a exclusão social e a falta de proteção (OIT, 2010). No contexto da pesca artesanal no Brasil, as mulheres têm sido historicamente invisibilizadas, pois seu trabalho, voltado principalmente para o beneficiamento do pescado, é considerado um serviço de apoio e não é reconhecido como atividade laboral garantida pelos direitos previdenciários, como o seguro-desemprego (Defeso). A legislação brasileira, ao definir a pesca como a captura dos recursos naturais e reconhecer apenas os pescadores como titulares de direitos, discrimina indiretamente as mulheres, pois naturaliza a divisão sexual do trabalho e as normas de gênero, o que se reflete nas políticas públicas e na ausência de reconhecimento formal do trabalho feminino nesse setor (Huguenin; Martinez, 2021).

A Convenção 169 da OIT, ao garantir direitos territoriais e a consulta prévia, livre e informada, poderia ser uma ferramenta importante para empoderar essas mulheres, assegurando que suas necessidades fossem ouvidas e atendidas nas políticas públicas. Contudo, a efetiva aplicação da Convenção nas comunidades pesqueiras da APACC enfrenta desafios estruturais, como a falta de dados sobre a participação das mulheres na pesca, a escassez de políticas públicas específicas e a discriminação de gênero que desvalorizam o trabalho feminino.

Assim, embora a Convenção 169 seja uma ferramenta crucial para garantir os direitos das pescadoras e promover a sustentabilidade de suas práticas, sua implementação na APACC exige uma abordagem mais eficaz, com políticas públicas que respeitem as especificidades das mulheres pescadoras e que garantam acesso a recursos e oportunidades para o setor. Pois, atualmente, o que acontece é que os avanços prometidos pela Convenção poderão continuar sendo apenas ideais, sem impacto real na vida das pescadoras e nas comunidades pesqueiras, cujo exemplo pode ser o 13º Grito da Pesca Artesanal, realizado em 21 de novembro de 2024. Ele está diretamente relacionado às pescadoras, pois a mobilização tem como um dos seus principais objetivos o reconhecimento e garantia de direitos para as comunidades pesqueiras, incluindo as mulheres pescadoras (Feifel, 2024).

 

3 Referencial teórico

 

No Brasil, os tratados e convenções internacionais de direitos humanos, uma vez ratificados pelo Congresso Nacional e promulgados por decreto presidencial, passam a integrar o ordenamento jurídico interno. De acordo com o artigo 5º, §2º da Constituição Federal de 1988, os direitos e garantias expressos na Carta Magna não excluem outros decorrentes dos tratados internacionais dos quais o Brasil seja parte. Nesse sentido, a Convenção 169 da OIT, ratificada pelo Brasil em 2002 e promulgada pelo Decreto nº 5.051/2004, passou a ter força normativa no país, podendo ser invocada em processos judiciais, administrativos e nas políticas públicas voltadas aos povos indígenas e comunidades tradicionais.

Conforme destaca Flávia Piovesan (2007), a incorporação de tratados internacionais de direitos humanos fortalece a proteção jurídica desses direitos ao ampliar o repertório normativo disponível e ao consolidar seu caráter vinculante. Para a autora, tais tratados não apenas complementam a Constituição, mas também se tornam instrumentos de exigibilidade judicial e administrativa, servindo como base para a atuação do Ministério Público, da Defensoria Pública e de movimentos sociais. Assim, a Convenção 169 da OIT não deve ser vista apenas como um compromisso internacional, mas como um instrumento jurídico aplicável internamente, capaz de orientar políticas públicas e decisões judiciais voltadas à proteção de povos e comunidades tradicionais.

A ratificação de tratados internacionais representa apenas a etapa inicial no processo de internalização dos compromissos assumidos pelos Estados no plano global. Como destacam Hawkins e Jacoby (2008), o principal desafio não reside na adesão formal aos instrumentos jurídicos internacionais, mas sim na sua implementação prática e efetiva. A existência de um tratado no ordenamento jurídico não garante, por si só, que seus dispositivos sejam respeitados ou operacionalizados em políticas públicas.

Esse processo depende de diversos fatores internos, entre eles a vontade política, isto é, o comprometimento real das autoridades em aplicar os dispositivos internacionais no cotidiano institucional. Além disso, a capacidade institucional, entendida como a presença de estruturas administrativas adequadas, com pessoal capacitado e recursos financeiros, é condição fundamental para que os compromissos internacionais saiam do papel (Hawkins; Jacoby, 2008).

Outro fator crítico é a articulação entre as diferentes esferas de governo. Em países federativos como o Brasil, a implementação de tratados pode ser comprometida por sobreposições de competência, falhas de coordenação entre União, estados e municípios e conflitos entre políticas setoriais. Simmons (2009) reforça que, além dessas dificuldades institucionais, a mobilização da sociedade civil é indispensável. Segundo a autora, a pressão popular é muitas vezes o principal motor da efetivação de compromissos internacionais, especialmente em temas ligados a direitos humanos e justiça social.

Nesse sentido, como apontam Hawkins e Jacoby (2008), a efetividade de tratados como a Convenção169 da OIT depende da existência de instituições intermediárias, conselhos, comitês e instâncias participativas, que atuem como tradutores das normas globais no plano local. Essas estruturas são fundamentais para garantir que os grupos diretamente afetados, como as mulheres pescadoras da APACC, sejam reconhecidos como sujeitos de direitos e possam participar das decisões que impactam seus modos de vida.

A governança de recursos naturais tem mostrado a importância das instituições intermediárias que articulam as normas internacionais com as realidades locais. Berkes (1989) destaca que conselhos gestores e comitês locais são fundamentais para promover a participação direta das comunidades, fortalecendo processos democráticos e a sustentabilidade dos territórios. Essas instituições facilitam o diálogo entre diferentes níveis de governança e contribuem para a justiça socioambiental. As redes transnacionais e atores locais desempenham papel essencial na “tradução” das normas internacionais para contextos específicos, adaptando as diretrizes globais às necessidades e culturas locais. Essa articulação favorece a efetividade das políticas públicas e a ampliação da participação social, aproximando os processos decisórios das comunidades afetadas (Keck; Sikkink, 1998).

A Convenção 169 da OIT representa um avanço significativo na proteção dos direitos dos povos indígenas e tribais, pois exige não apenas mudanças legais formais, mas também a adoção de práticas participativas que respeitem a diversidade cultural (Anaya, 2004; Oficina Internacional do Trabalho, 2009). Sua implementação exige a territorialização das normas, isto é, o reconhecimento das especificidades culturais e sociais das comunidades envolvidas. Essa territorialização implica reconhecer sujeitos coletivos, como mulheres pescadoras, como protagonistas dos processos decisórios territoriais. Stavenhagen (2006) e Fonsêca et al. (2024) ressaltam que essa abordagem rompe com modelos centralizados e excludentes, promovendo uma gestão mais justa e inclusiva dos territórios indígenas e tradicionais.

A incorporação da perspectiva de gênero nas políticas públicas é fundamental para superar desigualdades históricas e estruturais. Alvarez (1990) argumenta que a ausência desse enfoque tende a reforçar exclusões sociais, como a invisibilidade das mulheres em espaços decisórios, especialmente na pesca artesanal. Estudos recentes, como os de Antunes Neto et al. (2021), evidenciam a discriminação indireta enfrentada pelas mulheres pescadoras no Brasil, tanto no âmbito laboral quanto na falta de reconhecimento de seus direitos. Essas pesquisas destacam a necessidade de políticas específicas que valorizem o papel das mulheres na pesca e garantam sua participação plena.

A Política Nacional para as Mulheres Pescadoras (Lei nº 13.879/2019) é um marco importante que busca promover a inclusão e o fortalecimento dessas mulheres no setor pesqueiro, reconhecendo suas especificidades e contribuindo para a justiça social e a sustentabilidade territorial (Brasil, 2019). Por fim, a integração da perspectiva de gênero nas políticas ambientais e territoriais não só amplia a participação social, mas também fortalece os territórios sustentáveis, promovendo um desenvolvimento mais justo e equitativo para todas as comunidades envolvidas (Huguenin; Martinez, 2021; Santos et al., 2024).

 

3 Metodologia

 

Esta pesquisa adota uma abordagem qualitativa e exploratória, voltada para compreender como a Convenção 169 da OIT contribui para a visibilidade e o fortalecimento dos direitos das mulheres pescadoras na Área de Proteção Ambiental da Costa dos Corais (APACC). A coleta de dados foi realizada por meio da análise documental e bibliográfica, uma estratégia pertinente quando se busca interpretar significados e compreender práticas sociais a partir de registros escritos, conforme destaca Flick (2009), para quem a pesquisa qualitativa se caracteriza por lidar com a complexidade dos contextos sociais.

Para atender aos objetivos propostos nesta pesquisa, a coleta de dados foi organizada com base em diferentes tipos de fontes documentais e bibliográficas, selecionadas por sua relevância para a análise dos direitos das mulheres pescadoras no contexto da Convenção 169 da OIT. Essa estratégia permitiu o levantamento de informações de caráter normativo, institucional, científico e político, fundamentais para compreender como os direitos dessas mulheres são (ou não) reconhecidos e implementados. A seguir, apresenta-se a sistematização da coleta e análise de dados, com a indicação dos tipos de fonte utilizados, os locais de obtenção, os critérios de seleção e a forma de análise aplicada.

 

Quadro 2 – Estratégia de coleta e Análise de dados

Fonte: elaboração própria (2025).

 

Ou seja, a análise foi orientada pela técnica de análise de conteúdo, permitindo a identificação de padrões, categorias analíticas e lacunas na implementação dos direitos das mulheres pescadoras. O foco recaiu sobre como a Convenção 169 da OIT tem sido mobilizada (ou negligenciada) em políticas públicas, práticas institucionais e nos processos de reconhecimento das pescadoras enquanto sujeitas de direitos.

 

4 Resultados e discussões

 

A Área de Proteção Ambiental da Costa dos Corais (APACC), localizada entre os estados de Alagoas e Pernambuco, é um dos ecossistemas costeiros mais ricos do Brasil, mas também é palco de intensos conflitos socioambientais. A ampliação da APACC visa reforçar a proteção ambiental da região, mas gera tensões entre as comunidades locais e os interesses econômicos externos. De acordo com o relatório do ICMBio (2025), um dos principais conflitos identificados é a pesca predatória, especialmente pela atuação de pesqueiros industriais que competem diretamente com os pescadores artesanais, incluindo as mulheres pescadoras. Essas mulheres desempenham um papel vital nas atividades pesqueiras familiares, tanto na captura quanto no processamento dos produtos do mar, sendo frequentemente as principais responsáveis pelo sustento da família. Contudo, a concorrência desleal e as práticas destrutivas, como o uso de redes de cerco, limitam o acesso às áreas de pesca essenciais e reduzem a oferta de recursos pesqueiros, agravando a insegurança alimentar das populações locais. Além disso, como aponta Diegues (2008), as estratégias de conservação ambiental muitas vezes desconsideram as práticas tradicionais e os modos de vida das comunidades locais, reforçando processos de exclusão e intensificando os conflitos em territórios protegidos.

O relatório também destaca os impactos da expansão urbana e da expansão imobiliária nas áreas litorâneas da APACC, afetando diretamente o território de pesca e os modos de vida das mulheres pescadoras. A ocupação irregular e a construção de empreendimentos turísticos desordenados interferem na qualidade ambiental e no acesso das comunidades aos recursos naturais. O turismo não regulamentado, muitas vezes ignorando as práticas tradicionais locais, intensifica a pressão sobre os ecossistemas, resultando na perda de habitats naturais e na redução dos estoques pesqueiros.

A pesca artesanal, prática tradicional e de grande importância econômica e cultural para as comunidades da Costa dos Corais, está sendo constantemente ameaçada por pressões externas, como a expansão do turismo, a pesca industrial e o crescimento urbano nas áreas costeiras. A intensificação dessas atividades compromete a qualidade dos ecossistemas marinhos e, consequentemente, a sustentabilidade da pesca. Contudo, o impacto dessas mudanças é ainda mais profundo para as mulheres pescadoras, que enfrentam uma dupla marginalização: social e ambiental. Embora as mulheres desempenhem um papel vital na gestão dos recursos pesqueiros e na economia local, sua contribuição é muitas vezes invisibilizada (Santos et al., 2024).

Em muitas comunidades da APACC, as mulheres não apenas participam da pesca, mas também se responsabilizam pela comercialização do pescado e pela manutenção das tradições pesqueiras. No entanto, a perspectiva de gênero nas políticas de gestão ambiental ainda é amplamente negligenciada, o que dificulta a criação de soluções que levem em consideração a realidade dessas mulheres. Isso se reflete em sua exclusão dos processos de tomada de decisão sobre o uso dos recursos naturais e nas estratégias de conservação da região (ICMBio, 2025).

Além da degradação ambiental, as mulheres pescadoras da APACC enfrentam conflitos territoriais cada vez mais intensos. O aumento do turismo e a chegada de projetos de grande porte, como resorts e empreendimentos imobiliários, têm gerado disputas pelo uso dos territórios pesqueiros tradicionais. Em muitas situações, essas comunidades são pressionadas a ceder suas terras e espaços de pesca, o que ameaça a continuidade de suas práticas sustentáveis. Em resposta a essas pressões, têm surgido iniciativas voltadas para o reconhecimento dos direitos territoriais das comunidades pesqueiras, como o Termo de Autorização de Uso Sustentável (TAUS). Esse instrumento, promovido pelo ICMBio (2025), tem sido utilizado para garantir que as comunidades pesqueiras possam continuar suas atividades de forma sustentável, respeitando o meio ambiente e suas práticas tradicionais. No entanto, as mulheres pescadoras muitas vezes ficam à margem desse processo, apesar de sua importância central na manutenção das práticas pesqueiras e na gestão ambiental local (Santos et al., 2024).

A exclusão das mulheres das discussões sobre o uso sustentável dos territórios reflete uma visão tradicionalista, que associa a pesca e a gestão dos recursos naturais à figura masculina. No entanto, as mulheres estão progressivamente se organizando e lutando por seus direitos. A criação de redes como a Rede de Mulheres Pescadoras da Costa dos Corais tem sido fundamental para dar visibilidade à sua atuação e fortalecer sua participação na gestão e conservação ambiental (ICMBio, 2025).

Apesar dos desafios, as mulheres pescadoras da APACC têm se destacado na gestão sustentável dos recursos pesqueiros. Elas são fundamentais não apenas para a pesca, mas também para a conservação dos ecossistemas que dependem da saúde ambiental da região. Muitas delas lideram iniciativas de educação ambiental, promovendo a conscientização sobre a necessidade de proteger os recifes de corais, manguezais e outros ambientes naturais essenciais para a reprodução de espécies marinhas (Santos et al., 2024).

A análise das atas da 41ª (2022) e 43ª (2024) Reuniões Ordinárias do Conselho Gestor da Área de Proteção Ambiental Costa dos Corais (CONAPACC) revela persistentes avanços limitados e significativas lacunas no reconhecimento das mulheres pescadoras e de seus saberes tradicionais no âmbito da gestão territorial e cultural da APACC. Em relação ao respeito à diversidade cultural e saberes tradicionais, ambas as atas mencionam iniciativas como o “Encontro de Fortalecimento da Rede de Pesca” e programas de monitoramento participativo dos manguezais, como o Programa Monitora, que promovem a construção coletiva de pautas pelas comunidades pesqueiras. Contudo, não há menção explícita à valorização dos saberes femininos ou das práticas tradicionais das mulheres pescadoras, o que evidencia um reconhecimento coletivo que ainda invisibiliza a perspectiva de gênero (CONAPACC, 2022, 2024).

Sobre posse e controle dos territórios tradicionais, as atas registram discussões sobre fiscalização, denúncias de pressões por embarcações irregulares e procedimentos burocráticos para autorizações de uso (TAUS). Entretanto, não apresentam referências específicas ao papel das mulheres nesses processos, tampouco garantem a consideração das desigualdades de gênero, indicando uma gestão territorial que não contempla os direitos diferenciados das mulheres pescadoras (CONAPACC, 2022, 2024). Quanto à efetividade da consulta prévia, livre e informada, as estruturas de governança refletem mecanismos formais de debate e votação, porém não há registros nominais nem processos que assegurem a participação diferenciada das mulheres pescadoras, o que revela um distanciamento dos critérios da Convenção 169 da OIT, especialmente no que tange à perspectiva de gênero (CONAPACC, 2022; 2024). Por fim, no tocante às tradições culturais e autodeterminação, embora haja fortalecimento da Rede de Pesca e iniciativas, como o Projeto Político Pedagógico da Zona Costeira Marinha, a autodeterminação das mulheres pescadoras não se configura como prioridade institucional, mantendo-as invisíveis como sujeitos políticos nos processos decisórios (CONAPACC, 2022, 2024).

Em síntese, as atas das reuniões reforçam a invisibilidade das mulheres pescadoras nos documentos oficiais do CONAPACC, a ausência do reconhecimento de suas práticas, saberes e demandas específicas e a carência de mecanismos diferenciados que incorporem a perspectiva de gênero nos processos de consulta e tomada de decisão. Tal quadro evidencia a necessidade urgente de maior inclusão e valorização dessas mulheres nas políticas e decisões futuras da APACC.

 

Referências

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Recebido em: 05/09/2025.

Aceito em: 19/03/2026.

 

DOI: https://doi.org/10.46906/caos.n36.76155.p174-194