ISSN 1517-5901 (online)

POLÍTICA & TRABALHO

Revista de Ciências Sociais, nº 56, Janeiro/Junho de 2022, p. 223-238

UM LEGADO DE SANÇÕES E CONFRONTAÇÃO:

as relações entre Cuba e EUA durante a administração Trump

A LEGACY OF SANCTIONS AND CONFRONTATION:

relations between Cuba and the USA during the Trump administration

____________________________________

Marcos Antonio da Silva*

Resumo

O presente trabalho analisa a dinâmica das relações bilaterais entre Cuba e EUA, durante a administração Trump, discutindo a mudança da política de aproximação, promovida por Obama, para o distanciamento e o retorno à lógica do conflito, típica da Guerra Fria. Neste sentido, discute o processo de retomada dos laços diplomáticos e analisa as principais iniciativas que conduziram a uma política de aproximação e cooperação, durante a gestão de Obama, que permitiu a superação de décadas de conflito e desconfiança recíproca, apresentando tal legado e debatendo os desafios e limites que impediram uma normalização efetiva das relações entre os países. Em seguida, analisa a mudança de estratégia adotada pela administração Trump, alinhada à sua política externa e a retomada do papel hegemônico dos EUA na região, que promoveu o retrocesso desse processo, retomando a lógica do conflito e da confrontação através de uma série de iniciativas que procuraram afetar a economia cubana, aprofundando o embargo econômico e isolando o regime cubano para determinar mudanças na ilha caribenha.

Palavras-Chaves: Cuba. EUA. Relações Diplomáticas. Conflito.

Abstract

This paper analyzes the dynamics of bilateral relations between Cuba and the United States, during the Trump administration, discussing the change in the policy of approximation, promoted by Obama, to the distancing and the return to the logic of conflict, typical of the Cold War. In this sense, it discusses the process of resuming diplomatic ties and analyzes the main initiatives that led to a policy of rapprochement and cooperation, during the Obama administration, which allowed overcoming decades of conflict and mutual mistrust, presenting this legacy and debating the challenges and limits that prevented an effective normalization of relations between countries.

Then, it analyzes the change in strategy adopted by the Trump administration, in line with its foreign policy and the resumption of the hegemonic role of the USA in the region, which promoted the regression of this process, resuming the logic of conflict and confrontation through a series of initiatives who sought to affect the Cuban economy, deepening the economic embargo, and isolating the Cuban regime to determine changes on the Caribbean island.

Keywords: Cuba. USA. Diplomatic Relations. Conflict.

Introdução1

Ao longo de toda sua história contemporânea, e mais intensamente desde sua Revolução (1959), a dinâmica das relações entre Cuba e EUA impactou, de uma ou outra forma, a organização e as estruturas políticas, econômicas, sociais e culturais da ilha caribenha e impactou, também, boa parte das relações bilaterais e regionais na América Latina. Tal relação, dinâmica e intensa, oscilou entre a proximidade e a interferência, da independência até a ditadura de

* Doutor em Estudos sobre a Integração da América Latina (Prolam/USP). Professor do Programa de Pós-graduação em Sociologia (PPGS) e do curso de Ciências Sociais da Universidade Federal da Grande Dourados (UFGD). Foi membro do Laboratório Interdisciplinar de Estudos sobre a América Latina (Lial). E-mail: marcossilva@ufgd.edu.br

1 Uma versão deste trabalho foi apresentada no IX Seminário Nacional de Sociologia e Política, em 2020, organizado pela Universidade Federal do Paraná (UFPR).

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Batista, e o distanciamento e o conflito, no contexto da Guerra Fria, derivadas das mudanças estruturais promovidas pelo processo revolucionário cubano e seus laços com o bloco soviético, incidindo sua inserção internacional e regional. Tal dinâmica conflitiva perdurou até o século XXI, tornando-se uma das principais heranças da Guerra Fria no continente, impedindo a normalização efetiva das relações entre os países.

Neste sentido, o anúncio da retomada dos laços diplomáticos entre EUA e Cuba, em 2014, por Barack Obama e Raúl Castro, marcou uma virada histórica nas relações conflitivas entre os dois países, procurando modificar essa lógica e superar uma das principais heranças da Guerra Fria na América Latina. Isso gerou uma ampla expectativa sobre a continuidade e o aprofundamento de tais laços, já que inúmeros elementos, de parte a parte, indicavam um longo e tortuoso caminho para uma normalização efetiva das relações que dependia, em grande medida, da superação de inúmeros entraves históricos e legais e da dinâmica política interna de cada país.

Porém, tais expectativas logo se esvaneceram com a eleição de Donald Trump nos EUA que, ainda em campanha, já havia prometido rever o legado de Barack Obama, tanto na política doméstica como na esfera internacional, principalmente, a política de aproximação e normalização adotada em relação a Cuba. Isso era possível porque boa parte das medidas adotadas por Obama eram reversíveis, inclusive o embargo econômico2, e a normalização efetiva das relações dependia do aval do congresso estadunidense, dominado por republicanos, conforme previa a lei Helms-Burton do final do século XX.

Desta forma, este trabalho procura discutir como se desenvolveu a dinâmica das relações entre Cuba e EUA durante a gestão Trump, indicando que esse procurou reverter a política de seu antecessor, retomando a lógica da Guerra Fria, promovendo uma série de medidas conflitivas e aprofundando o embargo econômico como estratégia para promover a asfixia econômica da ilha, através de diretivas presidenciais e da implementação de artigos da lei mencionada.

Tais medidas impactaram profundamente a ilha, embora não tenham alcançado os objetivos almejados.

Para tanto, o trabalho está estruturado da seguinte forma, além desta introdução e da conclusão, há uma primeira seção que analisa o processo de aproximação entre Cuba e EUA, apontando-o como resultado de uma série de convergências entre B. Obama e Raúl Castro e discute o legado de Obama, apresentado as principais iniciativas e os limites de tal processo. Em seguida, há outro tópico que discute a política de D. Trump em relação à ilha, analisando sua lógica e dinâmica, fundamentada na retórica do confronto, e repassa as principais medidas que conduziram à retomada da lógica conflitiva, típica da Guerra Fria, em relação à Cuba e à política regional.

2 Neste sentido, vale ressaltar que, para o governo cubano, o embargo econômico é, sem dúvida, o principal obstáculo para a normalização das relações e o desenvolvimento de uma relação respeitosa entre os dois países. Neste sentido, Raúl Castro reafirmou perante Obama, em sua visita à ilha: “El embargo es el obstáculo más importante para nuestro desarrollo económico y el bienestar del pueblo cubano” (OBAMA, 2016).

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Uma normalização intermitente? Inciativas e limites do legado de Obama.

Como aponta Silva (2017), o processo de reaproximação e normalização das relações entre Cuba e EUA, impulsionado pelo reatamento dos laços diplomáticos, anunciado em 2014, procurava superar uma das principais heranças da Guerra Fria na região. Esse processo pode ser compreendido como resultado da convergência de interesses que orientam a atuação dos grupos e setores que controlavam a política de cada país, a partir da liderança de Raúl Castro, no caso cubano, e de Barack Obama, como presidente estadunidense, indicando a tentativa de construção de um novo arranjo regional, com ênfase no diálogo e na cooperação, embora tenha sido motivado por diferentes razões.

Neste sentido, como indicam diversos analistas, ao se aproximar de Cuba, Obama realizou uma mudança profunda na política estadunidense para Cuba, superando a lógica da Guerra Fria, que havia norteado tal política por décadas, e que havia sido intensificada, mesmo após o fim do bloco soviético, através do embargo econômico como estratégia para forçar uma transição política no país.

Desta forma, ao longo dos anos 1990, foram promulgadas duas leis que procuravam aprofundar as dificuldades econômicas da ilha, partindo do pressuposto de que isso minaria o consenso e o apoio social ao regime cubano. Sendo assim, em 1992 foi promulgada, dentro do marco do Cuba Democracy Act, a lei Torriceli que proibia as subsidiárias de empresas norte-americanas no exterior de comercializarem com Cuba, estabelecendo severas punições para comerciantes que negociassem e para países que fornecessem subsídios para a ilha e limitando o número de autorizações para turistas dos EUA viajarem à Cuba (AYERBE, 2004).

Tais medidas foram aprofundadas quando, em 1996, o presidente Clinton sancionou a lei Helms-Burton, aprovada pelo congresso estadunidense, que em suas quatro seções procurava ampliar as iniciativas e os efeitos do embargo.

Essa normativa possuía uma primeira seção que regulamentava o embargo, tornando-o lei, e proibia o presidente dos EUA de normalizar as relações com Cuba ou formular qualquer política sem a aprovação do congresso – o que impactou diretamente a atuação de Obama – e, finalmente, estabelecia que os diretores americanos de instituições financeiras internacionais não aceitassem Cuba como membro e não concedessem a aprovação de empréstimos para o país. A segunda seção enumerava os requisitos e fatores, a combinação de restrições e incentivos a serem empregados para avaliar se e quando ocorresse uma transição à democracia no país. Na terceira seção, concedia-se aos cidadãos e empresas norte-americanos o direito de processar, nos EUA, aqueles que utilizaram propriedades nacionalizadas pelo governo cubano no início da revolução. E, por fim, a quarta seção impedia a entrada nos EUA de executivos de alto escalão e de acionistas majoritários, e suas famílias, das companhias que possuíssem negócios com Cuba e estavam instaladas em imóveis que haviam pertencido a empresas norte-americanas (AYERBE, 2004).

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Devido à reação da comunidade internacional, nem todas as cláusulas entraram imediatamente em vigor, embora a lei tenha orientado, desde então, a política estadunidense para a ilha, variando a intensidade do distanciamento e o conflito conforme a orientação dos governos, em cada país, ou os temas envolvidos e que incidiam sobre a relação bilateral ou sobre a conjuntura mundial e regional.

Diante disso, o anúncio da retomada dos laços diplomáticos e, a partir disso, o processo de reaproximação, conduzido por B. Obama e Raúl Castro, parecia indicar a superação de décadas de conflito e desconfiança e, principalmente, a possibilidade de um novo marco nas relações bilaterais e regionais, reafirmando a hegemonia estadunidense nas condições do século XXI3.

Tal processo era derivado da constatação de uma convergência, multidimensional, de interesses entre as lideranças de cada país. Tais interesses envolviam, segundo Morgenfeld (2014), motivações geopolíticas, pois Obama pretendia recuperar a histórica posição hegemônica norte-americana na região e eliminar focos de resistências às políticas do país, o que, no caso cubano, tratava-se de aprofundar o processo de reinserção regional. Em seguida, estariam as motivações econômicas, pois enquanto os EUA pretendem acessar mercados e impulsionar sua atuação econômica regional, inclusive diante da ascensão da China ou de líderes regionais como o Brasil, para Cuba tratava-se de passar a ter acesso a mercado e capitais, bem como eliminar os efeitos nocivos do embargo econômico.

Além disso, como mencionado anteriormente, o ciclo eleitoral norte-americano contribuiu para essa iniciativa, como uma tentativa de obter o apoio hispânico, já almejado com a legislação migratória. Por fim, fatores de ordem geracional (de caráter pessoal e ideológico) parecem ter influenciado a tentativa de Obama, evidenciada em seus discursos, de superar uma política arraigada e sem efeitos, típica da Guerra Fria, impulsionando um aggiornamento da agenda norte-americana para o país e a região, enquanto, para Raúl Castro, tal processo indica a possibilidade de conduzir e influenciar os rumos dessa aproximação, adotando um pragmatismo diferente de seu irmão, mas sem rupturas (MORGENFELD, 2014)4.

Sendo assim, no caso estadunidense tal gesto pode ser compreendido como uma tentativa de superação de uma política ineficiente e, principalmente, na tentativa de construção de um legado, diante da proximidade de fim do mandato presidencial, pois, como apontam Pecequilo e Forner:

[...] a retomada das relações diplomáticas com Cuba no fim de 2014 faz parte do processo mais amplo de ofensivas políticas globais, regionais e internas do governo Obama (por isso a sua classificação intermestics). Em termos globais e regionais, o 3 Neste sentido, afirma López-Levy: “Él [Obama] reemplazó una estrategia imperial coercitiva por otra de corte hegemónico y persuasiva. Al hacer eso puso la política estadounidense hacia Cuba sobre bases racionales y en un sendero en el que los dos países pueden ganhar” (LÓPEZ-LEVY, 2019, p. 4).

4 Além disto, como aponta López Segrera, há dois fatores fundamentais: a percepção de que a ascensão de Raúl Castro não afetaria a estabilidade do regime cubano e a crescente opinião, entre a classe política estadunidense e outros setores, da falência da estratégia tradicional (LÓPEZ SEGRERA, 2015).

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processo detém duas dimensões: a do descongelamento das interações com nações ditas “inimigas” (párias, rogué states no original), buscando cooptá-las para afastá-las de parcerias com outras potências e enfraquecendo seu discurso de autonomia. A ação em Cuba muito se assemelha à negociação com o Irã para a interrupção de seu programa nuclear e permite um reposicionamento estratégico dos EUA. A segunda dimensão refere-se a incentivar ofensivas políticas positivas em questões controversas, colocando em xeque críticos das posições norte-americanas, esvaziando iniciativas de outras potências. […]. a questão cubana possui dimensões de contenção e cooptação de grupos de interesse, visando ao fortalecimento do Partido Democrata, com foco nas eleições presidenciais de 2016 (PECEQUILO; FORNER, 2015, p. 31-32).

Desta forma, pode-se observar que, em 2014, Obama havia desenvolvido uma política de reaproximação, convergente com a agenda cubana, que se fundamentava em três eixos centrais: 1) reestabelecimento das relações diplomáticas; 2) revisão da manutenção de Cuba na lista de

“países patrocinadores de terrorismo”; e 3) incremento do comércio, do trânsito de pessoas e de intercâmbio de informações entre os países.

A partir disso, pode-se afirmar que B. Obama procurou construir um legado que se inicia com a retomada dos laços diplomáticos, rompidos desde os anos 1960, com o desenvolvimento de uma política amistosa, como a retirada de Cuba da lista mencionada acima e, principalmente, com a elaboração ou o aprofundamento de políticas e iniciativas de cooperação entre os dois países, envolvendo diversos mecanismos e distintas áreas de interesse comum (migração, educação, tecnologia, tráfico de drogas, ...). Além disso, tal legado procurou intensificar o turismo, também orientado para a retomada dos laços familiares, e o intercâmbio científico e comercial entre as nações5.

Finalmente, ao revisar uma política que recebia fortes críticas da comunidade internacional, a atuação de Obama contribuía para uma projeção positiva da imagem internacional dos EUA, principalmente, no âmbito regional, pois, como aponta López-Levy: A argumentação fundamental de Obama baseou-se no marco das dinâmicas regionais e globais, de forma que a retirada das sanções funcionou como um caso de teste: uma medida de soft power que visava a transformar a imagem dos Estados Unidos na América Latina e no mundo (LÓPEZ-LEVY, 2019, p. 3, tradução nossa).

5 Como destacam Fernández e Romero Wimer, pode-se observar o incremento do interesse de investimentos estadunidenses e do turismo para Cuba diante de tal política, antes do giro promovido por D. Trump, pois:

“Asimismo, el restablecimiento de las relaciones diplomáticas entre Cuba y los EEUU también incentivo el ingreso de turistas estadounidenses y el desarrollo de planes de inversión de capitales de este origen. Por ejemplo, las compañías hoteleras Marriot y Apple Leisure Group han mostrado interés en invertir en el país. En este sentido, existen influyentes intelectuales que promueven este tipo de negocios de manera abierta. No obstante, la política exterior estadounidense hacia Cuba tuvo un giro notório con el cambio de la administración de Barack Obama a Donald Trump. Mientras, en 2014 Obama consiguió un histórico acercamiento, Trump durante 2017 endureció las medidas contra las visitas turísticas de estadounidenses y estableció restricciones a las inversiones y al comercio con la isla” (FERNÁNDEZ; ROMERO WIMER, 2018, p. 62).

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Esse processo teve, como ponto culminante, a histórica visita de B. Obama a Havana, em março de 2016, a primeira em décadas de um mandatário estadunidense, com uma significativa comitiva composta por jornalistas e empresários. Em discurso no grande Teatro de Havana, Obama disse: “Por que agora? E por que agora? E há uma resposta simples: o que os Estados Unidos estavam fazendo não funcionava. Temos que ter a coragem de reconhecer a verdade: uma política de isolamento pensada para a Guerra Fria não faz sentido no século XXI, o embargo prejudicava os cubanos em vez de ajudá-los” (OBAMA, 2016, tradução nossa).

Dessa forma, o processo de reaproximação entre Cuba e EUA, além possuir uma evidente importância histórica e geopolítica, também contribuía para o incremento das relações econômicas, pois, como aponta Romero:

Para se ter uma ideia do que representa: I) 284 mil americanos e 329 mil cubano-americanos viajaram a Cuba em 2016, o que implicou um aumento de 34% dos viajantes que se deslocaram dos Estados Unidos para Cuba, no que diz respeito ao período anterior; II) a partir de setembro de 2016, começaram os voos diretos, com tarifas mais baixas e com maior previsibilidade no serviço, e somente entre setembro e dezembro de 2016, dez aeroportos cubanos receberam 1.833 voos diretos de oito empresas americanas; III) 223.000 cubanos também viajaram aos Estados Unidos para visitar suas famílias ou por outros motivos e voltaram à ilha; IV) quatro empresas de cruzeiros têm autorizações concedidas para viajar a diferentes portos cubanos; V) boa parte dos passageiros que se dirigiram à Cuba puderam utilizar os serviços de roaming que já possuem as principais operadoras de telefonia dos Estados Unidos; VI) em 2016, 229 delegações empresariais dos Estados Unidos com 2.428 membros visitaram Cuba; e VII) 23 acordos comerciais haviam sido concluídos em meados de janeiro de 2017 e vários outros estavam em fase de conclusão. (ROMERO, 2017, p. 95, tradução nossa).

Como se pode observar, tal reaproximação fomentou as relações econômicas e forneceu um impulso importante para a economia cubana, pois contribuiu para a dinamização de alguns setores dessa, principalmente o turismo, os investimentos e a remessa de divisas, apontando para o início de um ciclo virtuoso que, no entanto, necessitava superar uma série de obstáculos para a normalização efetiva das relações, incluindo uma série de temas relevantes que, na verdade, representavam desafios significativos para sua continuidade (VALDÉZ PAZ, 2016; ROMERO, 2017).

Tais desafios, como aponta Alzugaray (2017), representavam importantes demandas da parte cubana, algumas dessas superando o desejo e escopo da ação presidencial limitada pelo congresso estadunidense, o que indicava o caráter intermitente de tal processo de reaproximação, pois isso implicaria a superação de demandas que:

Esta visão contradiz não só as posições oficiais do governo cubano, mas a crescente percepção em amplos setores da sociedade de que é preciso trabalhar por uma relação normal que estimule a solução de problemas fundamentais nas relações: o bloqueio econômico, financeiro e comercial; a ocupação, contra a vontade cubana, do território onde está localizada a Base Naval de Guantánamo; políticas subversivas como a

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manutenção da Rádio e TV Martí; a Lei de Ajuste Cubana que incentiva a emigração e fuga de cérebros; e a compensação pelos danos causados à nação pelas políticas agressivas dos EUA são dificuldades para a normalização e indicam a possibilidade de retrocesso (ALZUGARAY, 2017, p. 216, tradução nossa).

Desta forma, apesar da convergência política e dos avanços significativos, a continuidade e o aprofundamento de tal processo estavam associados a diversos fatores e a superação crescente das demandas de cada parte, o que, no entanto, dependia da dinâmica política interna e, no caso estadunidense, a eleição de D. Trump, em 2017, provocou uma revisão de tal política e um retorno à lógica conflitiva das décadas anteriores.

A reversão de um legado ou uma nova Guerra Fria? Trump e a retomada da lógica do conflito nas relações entre EUA e Cuba

A ascensão de D. Trump, em 2017, à presidência da maior potência global provocou inúmeras expectativas e temores derivados, em grande medida, pela forma como ocorreu tal eleição e pelo estilo e promessas do novo presidente6, em que se combinavam elementos associados a um conservadorismo fundamentalista com uma perspectiva populista e nacionalista com a crítica à globalização e às instituições multilaterais. Neste sentido, sua atuação política indicava uma reviravolta doméstica, modificando a forma tradicional da ação política e o poder dos maiores partidos, e no plano internacional, revisando certos elementos da política externa estadunidense contemporânea, alicerçada no slogan de “America first”, procurando resgatar uma projeção internacional dos EUA e retomar o papel de protagonismo do país como superpotência, através do unilateralismo, na política internacional e regional7 (VINHA, 2018; HERNÁNDEZ

MARTÍNEZ, 2018; ALZUGARAY, 2017).

Além disso, a retórica e a utilização intensiva das novas formas de comunicação associadas a uma linguagem direta e às ameaças e mudanças repentinas de comportamento apontaram uma nova era, instável e incerta, na dinâmica política internacional, com ações imprevisíveis e forte instabilidade em inúmeros aspectos do sistema internacional que foram se confirmando ao 6 Neste sentido, Vinha aponta que: “Contudo, não obstante os inúmeros apelos à reforma das instituições políticas americanas ao longo das últimas décadas, a eleição de Trump leva o autor a equacionar a sua conveniência na atual conjuntura política. A eleição de Trump resulta fundamentalmente das disfunções das instituições políticas.

Os mecanismos de bloqueio institucional consagrados na Constituição, associados à polarização e fragmentação partidária, catalisaram um sentimento generalizado de descontentamento político que permitiu que Trump lançasse uma tomada hostil do Partido Republicano e conquistasse a presidência americana” (VINHA, 2018, p. 27).

7 Para Alzugaray: “Nada ilustra mejor esta proyección que el conocido lema de su campaña electoral: “Let’s make America great again.” Como se ha señalado en un texto de obligada consulta para entender mejor este tema: “La esencia de la visión de Trump sobre el mundo es la revitalización de la grandeza nacional estadounidense. Quiere que Estados Unidos vuelva a ser trascendental. ‘Norteamericanismo’, dice, ‘no globalismo será nuestro credo’. Ello significa que bajo Trump, Washington actuará hacia el mundo con un unilateralismo rampante que ya ha tomado la forma del uso desembozado de la fuerza militar, como lo hizo en Siria; de la amenaza del uso de la misma, como lo ha hecho en Corea del Norte; y del abandono del llamado orden mundial liberal que tuvo en Barack Obama su máximo exponente” (ALZUGARAY, 2017, p. 218).

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longo de seu mandato (CASTORENA; GUADÁSEGUI; MORGENFELD, 2018; FERNÁNDEZ

TABÍO, 2019).

Esses elementos foram consolidados no informe sobre a “Estratégia de Segurança Nacional dos EUA”, publicado em 2017, e que orientou a estratégia internacional do governo Trump, que indicava que o país havia entrado em uma “nova era de rivalidade” na qual sua liderança estaria ameaçada por Rússia e China e identificava quatro pilares ou interesses nacionais vitais que o país iria desenvolver nos anos seguintes: “proteger o povo, a pátria e o estilo de vida norte-americano; promover a prosperidade do país; preservar a paz, mediante o uso da força; e, finalmente, impulsionar a influência norte-americana em todo globo” (UNITED

STATES OF AMERICA, 2017).

No caso regional, como demonstram Castonena, Guadásegui e Morgenfeld (2018) e López-Levy (2019), dentre outros, a administração Trump procurou promover uma reatualização da Doutrina Monroe, tendo em vista as disputas com Rússia e China, desenvolvendo uma série de iniciativas bilaterais que priorizaram temas de interesse estadunidense (migração, comércio, acordos militares etc.) que foram potencializados pelos aliados tradicionais dos EUA na região (Colômbia, por exemplo) e, principalmente, pela ascensão de governos conservadores em diversos países (Brasil, Argentina e Chile, dentre outros), que convergiram para tal política, e na reversão da política de aproximação à Cuba, desenvolvida por Obama, reforçando a tentativa de isolamento regional e asfixia econômica da ilha.

A partir disso, torna-se mais evidente a atuação dos EUA em relação à América Latina, pois como aponta López-Levy:

Além disso, o que Bolton enunciou – dando força ao slogan de Trump: “Make America Great Again” – foi uma posição mais intervencionista dos Estados Unidos em relação ao hemisfério, que incluiu a reiteração da Doutrina Monroe e a ativação de uma mini-Guerra Fria contra a “Troika da tirania” na qual agrupou Venezuela, Nicarágua e Cuba.

O discurso de Bolton articulou uma política em relação a Cuba nas antípodas daquela anunciada há muito tempo por Trump (anti-intervencionista, farto de promessas de promoção democrática e aberto a acordos de negociação). Ao retomar a Doutrina Monroe e a imagem de “quintal” dos Estados Unidos, Bolton voltou a apresentar Cuba como um fator de desestabilização regional, ligado à ideologia socialista e às pressões migratórias que ameaçam a “identidade americana” (LÓPEZ-LEVY, 2019, p.

7, tradução nossa).

Em relação à Cuba, deve-se observar que, ainda em campanha, Trump criticava a postura de Obama, condenando o regime cubano e indicando que, se eleito, iria rever tal política para, segundo ele, libertar o povo cubano, garantindo o apoio de cubano-americanos em diversos colégios eleitorais, principalmente na Flórida (TRUMP, 2016; ROMERO, 2017; FERNÁNDEZ TABÍO, 2019).

Neste sentido, condizente com sua política de revisão do legado de Obama e de desenvolvimento de uma estratégia de distanciamento e confronto que buscava asfixiar economicamente e, com isso, determinar mudanças na ilha caribenha, Trump irá adotar, ao

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longo de seu mandato, aproximadamente 240 medidas que afetaram, de uma ou outra forma, diversas dimensões das relações bilaterais ou que procuraram atingir a economia e o governo cubano ou seus parceiros comerciais e potenciais aliados ou investidores (RODRÍGUEZ

RODRÍGUEZ, 2021).

Quando assumiu, Trump, assessorado por uma equipe opositora ao regime, procurou desenvolver uma série de medidas para reverter o legado de Obama, que foram sendo ampliadas ao longo do mandato, como aponta Guillén Ayala:

A política de Trump em relação à Cuba foi apoiada e aconselhada por uma equipe de oposição ao regime cubano, formada pelos setores mais conservadores da política estadunidense e cubano-americana pertencentes ao Executivo e ao Legislativo, como o Vice-Presidente Mike Pence, Secretário de Estado Mike Pompeo, Mauricio Claver-Carone e John Bolton do Conselho de Segurança Nacional, os senadores Marco Rubio, Ted Cruz e Richard Lynn Scott se destacam no Congresso, além do ex-deputado Carlos Luis Curbelo. Além disso, é preciso lembrar que o presidente dos Estados Unidos iniciou seu governo com um Congresso de maioria republicana. Por fim, há o apoio de grupos de pressão anticubanos e da comunidade cubano-americana. Todos os aliados tradicionais dos republicanos que apoiaram a política de isolamento em relação à Cuba desde o seu início (GUILLÉN AYALA, 2017, p. 1, tradução nossa).

Sendo assim, procurou reverter, desde o início de seu governo, as políticas implementadas por B. Obama adotando, em nome do povo cubano, uma estratégia unilateral que recuperava a lógica do período da Guerra Fria, denominada de “um regresso ao passado” por Fernández Tabío (2019) ou de “retorno ao conflito” segundo López-Levy (2019), procurando minar a economia cubana, atingindo atores políticos e econômicos relevantes, como as forças armadas, ou setores fundamentais dessa, como o turismo, o investimento e acesso a capitais e o comércio internacional.

Desta forma, sua primeira iniciativa importante, anunciada em 16 de junho de 2017

na simbólica Miami, indicava os contornos da nova política de Trump para a ilha e incluía as seguintes medidas: 1) a proibição das relações econômicas, comerciais e financeiras das companhias estadunidenses com empresas cubanas relacionadas com o Ministério das Forças Armadas (FAR) e o Ministério do Interior; 2) a proibição das viagens individuais de cidadãos estadunidenses na categoria de intercâmbios “povo a povo” e uma maior vigilância sobre os demais viajantes; 3) a revisão da política de vistos para assegurar uma maior efetividade dos programas de apoio, por parte dos EUA que, de acordo com as autoridades cubanas, tem como propósito essencial subverter a ordem institucional cubana; 4) a anulação da Diretiva Presidencial, emitida por B. Obama em outubro de 2016, que conduzia a paulatina normalização das relações bilaterais8 (ROMERO, 2017; FERNÁNDEZ TABÍO, 2019; NÉMETH LESZNOVA, 2019; ROGRÍGUEZ RODRÍGUEZ, 2021).

8 Neste sentido, Rodríguez Rodrígues afirma que: “En relación con Cuba, en junio de 2017, Trump anunció en Miami que el objetivo de su política era “entorpecer la actividad económica del ejército cubano para instar al gobierno de Cuba a proporcionar una mayor libertad económica y política al pueblo de Cuba”. Por consiguiente, según su retórica, sus medidas económicas coercitivas unilaterales solamente iban dirigidas a penalizar al Gobierno y a las Fuerzas Armadas y no al pueblo cubano” (RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, 2021, p. 518-519).

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Essas medidas evidenciam a adoção de uma política que, em substituição à anterior, promoveu uma reversão do processo de aproximação, indicando que a nova estratégia tentaria promover o isolamento cubano e, principalmente, desenvolver iniciativas que pudessem afetar diretamente a economia cubana, para gerar insatisfação e, assim, promover a transição política na ilha caribenha, inclusive cancelando o acordo de reestabelecimento de relações diplomáticas, assinado por Obama em 2014.

No ano seguinte, Trump, seguindo recomendações de Bolton e Marco Rubio (senador republicano e crítico do governo cubano), procurou aprofundar esse processo de endurecimento em relação à Cuba, indicando a adoção de medidas envolvendo, pelo menos, quatro dimensões: redução ao mínimo o diálogo e a cooperação diplomática; construção de canais de contato com opositores do governo, que passaram a ser privilegiados; construção de uma narrativa que responsabiliza e atribui à Cuba os conflitos com Venezuela e Nicarágua; e, finalmente, uma tentativa de cooptar Canadá e União Europeia para as posições estadunidenses em relação à Cuba (LÓPEZ-LEVY, 2019, p. 7-8).

A partir disso, o presidente estadunidense ameaçou, já em 2018, incluir Cuba na lista dos

“países patrocinadores de terrorismo” devido, em grande medida, ao seu apoio ao presidente da Venezuela, o que só foi concretizado depois de sua derrota eleitoral e há poucos dias de encerrar seu mandato presidencial, em janeiro de 2021, e que, devido à falta de fundamentação ou provas consistentes que justificassem tal inclusão, foi percebido pela comunidade internacional como uma forma de dificultar a revisão de suas iniciativas e qualquer processo de reaproximação por parte de seu sucessor.

Naquele mesmo ano, procurando dificultar o acesso a vistos por parte dos cubanos, Trump ordenou o fechamento, alegando supostos ataques sônicos aos diplomatas estadunidenses9, do Escritório Local de Serviços de Cidadania e Migração da Embaixada dos Estados Unidos em Cuba, transferindo parte dos serviços para o México, aumentando os custos para essa solicitação, e impôs a redução de pessoal nas missões diplomáticas em Washington e Havana.

Em 2019, o Departamento de Tesouro e o Departamento de Comércio dos EUA, orientados por Trump, emitiram resoluções eliminando as licenças gerais de viagens educativas grupais “pueblo a pueblo” e passaram a negar as licenças para aeronaves não comerciais e embarcações de passageiros e recreativas, incluindo os cruzeiros, impactando o número de 9 Até o momento, nenhum estudo comprovou algum fundamento em tal alegação e Gonzáles Morales aponta que: “Con relación a los alegados incidentes acústicos, el pasado 2 de febrero trascendió el contenido del informe elaborado por el Centro de Prevención y Control de Enfermedades de Estados Unidos (CDC, por sus siglas en inglés) que realizó una investigación epidemiológica durante dos años y no pudo determinar ni la causa ni la naturaleza de los daños reportados por los diplomáticos estadounidenses (Kornbluh, 2021). Estos resultados evidenciaron una vez más que no existen pruebas científicas sobre su ocurrencia. (...) Estos elementos indican que prevalecieron motivaciones políticas al emplear los supuestos hechos como pretexto para dañar sensiblemente las relaciones bilaterales y, en especial, los espacios y mecanismos de diálogo. Las investigaciones efectuadas durante los últimos cuatro años por las instituciones estadounidenses especializadas, incluyendo el FBI, no han arrojado ningún resultado que vincule a Cuba con el llamado “síndrome de La Habana” (GONZÁLEZ MORALES, 2021, p.

70-71).

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viajantes à ilha caribenha e afetando o turismo e, consequentemente, boa parte da economia cubana (NÉMETH LESZNOVA, 2019; RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, 2021).

Esse processo, de asfixiamento econômico, também foi aprofundado com a aplicação de uma série de ameaças e multas para inúmeras companhias comerciais e financeiras, inclusive bancos, que realizavam negócios com companhias cubanas, indicando que: “O cerco financeiro à Cuba, portanto, se intensificou no último ano em função dos mecanismos de vigilância e controle exercidos pelos Estados Unidos sobre a atividade bancária internacional e pelas multas milionárias que foram impostas a bancos estrangeiros nos últimos anos” (NÉMETH

LESZNOVA, 2019, p. 21, tradução nossa).

O ápice desse processo de distanciamento e implementação de uma lógica do conflito ocorre quando, no começo de 2019 e novamente na Flórida, Trump acusa o regime cubano de contribuir para o caos na Venezuela, devido ao apoio a Nicolás Maduro, e de enviar armas para a Coréia do Norte, anunciando que iria aprofundar sua política contra a ilha. Para tanto, iniciou a revisão dos capítulos III e IV da Lei Helms-Burton10, reduzindo o prazo de suspensão para 45

dias e, logo depois, aprovou sua entrada em vigor, em 2 de maio de 2019, como aponta Guillén Ayala (2019).

Dessa forma, a aplicação de tais artigos permite a qualquer pessoa com negócios em Cuba reconsiderar se não traficava com propriedades estadunidenses confiscadas e possibilitava aos seus cidadãos ingressar com demandas, em tribunais estadunidenses, contra empresas ou grupos que comerciavam em tais propriedades ou que mantivessem relações comerciais que usufruíssem disso, afetando profundamente diversos setores da economia cubana, principalmente o turismo, conforme apontam Mesa-Lago (2019), Fernández Tabío (2019), López-Levy (2019) e Rodríguez Rodríguez (2021).

Além disso, o Departamento de Estado dos EUA elaborou uma lista de mais de duzentas empresas relacionadas com o governo cubano e que poderiam ser demandadas, em tribunais estadunidenses, por essa legislação, embora tenha excluído algumas empresas de outros países.

De toda forma, isso levou a rede hoteleira Marriot a ser obrigada a abandonar suas atividades na ilha, no início de 2020, assim como o Apple Leisure Group, que também se retirou, apesar da crítica generalizada na comunidade internacional contra a aplicação dessa lei.

Naquele mesmo ano, a operadora Western Union também deixou de operar no país, devido às sanções do governo Trump, afetando as transações comerciais e, principalmente, o envio de remessas de migrantes cubanos à ilha caribenha e infligindo outro golpe a sua economia.

10 Guillén Ayala aponta que: “A la luz del discurso de «beneficiar» al pueblo cubano, Trump no esconde el deseo eterno de Estados Unidos de lograr la transición política en Cuba, por lo que busca impedir que el régimen, que posee gran participación en la economía y la industria turística de ese país, siga beneficiándose de la apertura.

Para ello, revisó y puso en vigor los títulos III y IV de la Ley de Libertad y Solidaridad Democrática Cubana (Ley Helms-Burton) de 1996, suspendidos hasta ahora cada 6 meses por todos los mandatarios estadounidenses debido a los conflictos que estas normas propician en el ámbito de las relaciones con terceros países” (GUILLÉN AYALA, 2019, p. 1).

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as relações entre Cuba e EUA durante a administração Trump

Todas essas medidas afetaram, de uma ou outra forma, os principais setores da frágil economia cubana, provocando perdas significativas, embora não tenham atingido os objetivos almejados, devido ao apoio de países como Rússia e China, além de um processo de retomada de laços com a UE e boa parte da comunidade internacional, que procura alternativas à aplicação da lei mencionada11. Além disso, essas medidas não conduziram à transição almejada e parecem reforçar, assim como na Guerra Fria, o apoio à liderança cubana que tem conseguido realizar uma outra transição, de atualização do modelo e de cunho geracional, e as iniciativas para a superação do isolamento internacional proposto pelos EUA.

Neste sentido, ao realizar um balanço das sanções econômicas da era Trump contra Cuba, Rodríguez Rodríguez aponta que

El sistema de sanciones económicas coercitivas unilaterales de Estados Unidos contra Cuba es el más abarcador que se ha impuesto a nación alguna en época reciente y el más duradero en el tiempo. Mucho más porque el bloqueo económico, comercial y financiero no es un cuerpo único de medidas tomadas en un momento determinado. Por el contrario, es un complejo sistema de leyes, acciones ejecutivas y políticas específicas, producidas, modificadas y aplicadas a lo largo de seis décadas, que afecta a todos los aspectos de la vida social y económica de Cuba y que, por su extraterritorialidad, tiene un alcance global (RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, 2021, p. 530).

Por fim, como já mencionamos, depois de sua derrota eleitoral e a poucos dias de deixar a Casa Branca, Trump incluiu, sem razões consistentes, Cuba na lista de países patrocinadores de terrorismo, dificultando qualquer política de revisão de suas medidas, de forma imediata, e adiando, dessa forma, a possiblidade de retomada rápida de medidas econômicas e comerciais que conduzam a um processo de reaproximação entre os países, indicada por Joe Biden, ainda que de forma tímida, e esperada pelo governo cubano, até a retirada oficial da ilha de tal lista.

De toda forma, convergimos com González Morales (2021) que – ao discutir os fatores determinantes, os atores-chave e os possíveis cenários para compreender a dinâmica da política dos EUA para Cuba – indica que algumas premissas são fundamentais para sua análise, como o fato de que tal política é expressão de um conflito histórico assimétrico, de que a essência dessa é a de mudar o sistema político e socioeconômico cubano, de indicarem relações complexas, voláteis e permeadas de profundas diferenças, de que a dicotomia confrontação-diálogo/

cooperação está sempre presente e, por fim, de que ambos os países compartilham interesses mútuos e ameaças que afetam a segurança nacional e tudo isso será fundamental neste novo momento.

11 Segundo Németh Lesnova: “La promulgación de la aplicación del Título III de la Ley Helms-Burton condujo a la aprobación de “legislaciones antídotos” diseñadas por terceros como México, Canadá y la Unión Europea, para protegerse ante las afectaciones causadas por la aplicación de esta normativa. Esta última – actualmente, primer socio económico de Cuba– aprobó un “Estatuto de Bloqueo” que prohíbe la ejecución dentro de su territorio de sentencias judiciales de Estados Unidos relacionadas con el Título III de la Ley Helms- Burton” (NÉMETH

LESZNOVA, 2019, p. 23).

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A partir disso, como assinala o autor, é possível indicar que o alcance e o conteúdo da política de Biden à Cuba dependerá dos seguintes fatores e atores: a visão estratégica do governo estadunidense sobre como Cuba poderá afetar seus interesses de política exterior e segurança nacional; da posição, em relação à Cuba, dos seus principais assessores e altos funcionários; do nível de prioridade desse tema na agenda governamental; da capacidade de influência e interferência da direita cubano-americana ou mesmo democrata sobre o tema; do papel e mobilização dos setores norte-americanos e da comunidade cubana favorável ao melhoramento das relações e da evolução do situação interno em Cuba e de sua projeção internacional e da dinâmica regional, considerando a inserção e os interesses cubanos e estadunidenses (GONZÁLEZ MORALES, 2021, p. 72-78).

De toda forma, os sinais emitidos pelo novo governo estadunidense, e a recepção por parte da liderança cubana, parecem indicar que, apesar das dificuldades, há condições e interesses para uma reaproximação e uma nova dinâmica nas relações entre Cuba e EUA. Apesar disto, até o momento, não há sinais e nem avanços consistentes para a superação da lógica conflitiva e unilateral, típica da Guerra Fria, e da herança de Trump, indicando a manutenção de tal política ou uma retomada que, caso ocorra, tende a ser lenta e gradual.

Conclusão

Este trabalho procurou discutir a dinâmica das relações entre Cuba e EUA durante a administração de D. Trump, considerando sua política de reversão do legado de Obama e de desenvolvimento de uma estratégia de distanciamento e conflito, inserida nos marcos de sua política externa, unilateral e de inserção global e regional.

Para tanto, procurou demonstrar que, depois de décadas de distanciamento e conflito, o processo de reaproximação, a partir das iniciativas de Barack Obama e Raúl Castro, oficializadas em 2014, marcou uma virada história nas relações entre os países, gerando inúmeras expectativas, impulsionado por uma convergência de interesses que indicavam a possiblidade de desenvolvimento de uma relação baseada no diálogo e na cooperação, apesar do longo caminho e da necessidade de superação de uma série de entraves e demandas para a normalização efetiva da relação entre esses países.

De toda forma, tal ação foi um dos importantes legados de B. Obama que realizou avanços significativos, como a retomada das relações diplomáticas, a exclusão de Cuba da lista de países terroristas e, principalmente, a ampliação dos contatos, a colaboração em distintos temas e o intercâmbio comercial, além da intensificação do turismo. No entanto, tais medidas, apesar de importantes, eram insuficientes para permitir a normalização efetiva das relações, pois mantinha-se uma série de entraves e demandas de parte a parte, em que se destacava o embargo comercial dos EUA à Cuba, que só poderiam ser superados com a autorização do congresso norte-americano. Em suma, esse processo de reaproximação e, de certa forma, o legado de Obama, não era irreversível.

Um legado de sanções e confrontação:

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as relações entre Cuba e EUA durante a administração Trump

Neste sentido, a ascensão de D. Trump à presidência estadunidense provocou seu congelamento e, principalmente, a reversão de tal política e a retomada da lógica conflitiva, nos moldes da Guerra Fria, que havia conduzido essa relação nas décadas anteriores, em sintonia com a política externa unilateral desenvolvida por sua administração em relação a determinadas nações e temas globais e regionais (migração, meio ambiente, cooperação etc.).

Dessa forma, Trump promoveu uma série de medidas políticas e diplomáticas, cerca de 240, para isolar e asfixiar economicamente a ilha caribenha, destacando-se a revogação da diretiva presidencial promulgada por Obama e, principalmente, vetos às relações comerciais e à aplicação de vários capítulos da Lei Helms-Burton, que proibiam qualquer tipo de relação comercial em propriedades expropriadas, no início da Revolução, e permitem a possibilidade de instauração de processos, em solo norte-americano, contra companhias estadunidenses ou internacionais, infligindo severos impactos à economia cubana, principalmente em relação ao turismo e ao envio de remessas.

Apesar disso, com a eleição de Joe Biden e as primeiras indicações de seu governo em relação ao tema, assim como a reação do governo cubano, é possível apontar que determinados fatores e atores, como discutimos acima, serão fundamentais para as premissas estruturais de tal relação e da herança de Trump mas, até o momento, não ocorreram sinais ou avanços significativos que possam apontar para a superação do legado de distanciamento e conflito, e a retomada de um processo de aproximação e diálogo que permita a normalização efetiva das relações entre Cuba e EUA, superando, finalmente, uma das principais heranças da Guerra Fria na América Latina.

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Recebido em: 24/05/2021

Aceito em: 25/11/2021

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