Para o estudo do poder de veto pelo P5 no pós-Guerra Fria e a análise da política externa adotada pelos Membros-permanentes do Conselho de Segurança da ONU, será realizado um mapeamento do uso dessa ferramenta no período compreendido entre 1990 e 2020. A escolha do recorte histórico se explica por dois motivos. O primeiro fator é que o ano de 1990 é representativo do fim da ordem bipolar, pois a União Soviética já se mostrava extremamente enfraquecida após a queda do Muro de Berlim em novembro de 1989 -ocasião tida como simbólica do fim da URSS, mesmo que esse só aconteça, de fato, em 1991 (Rodrigues, 2006). O segundo fator é que o ano de 1990 marca a revitalização 4 das discussões acerca de prováveis reformas estruturais no CSNU, uma vez que, com o fim da Guerra Fria e das disputas ideológico-políticas, há uma percepção " [...] de que o sistema do órgão só alcançaria seus objetivos principais se pudesse gerar em sua composição e estrutura a realidade política e econômica da comunidade internacional" (Viotti, 2010apud Marchioro, 2013. Ou seja, na medida em que o fim da ordem bipolar representa uma mudança na balança de poder do sistema internacional, há uma crescente demanda pela reorganização da distribuição do poder de veto no Conselho.

De acordo com 2, o estudo comparativo:

Consiste em investigar coisas ou fatos e explicá-los segundo suas semelhanças e suas diferenças. Geralmente, o método comparativo aborda duas séries ou fatos de natureza análoga, tornados de meios sociais ou de outra área do saber, a fim de se detectar o que é comum a ambos. (p. 40) Ao explicar fenômenos, fatos, objetos etc., o método comparativo permite a análise de dados concretos e, então, a dedução dos elementos constantes e gerais. É um método que propicia investigações de caráter indireto. (p. 41) Sob essa perspectiva, a pesquisa adotará o método de análise comparativa, visando a comparação entre os contextos nos quais as nações que compõem o P5 empregaram o veto e a criação de uma base de dados que revele as semelhanças e diferenças de cada país no Conselho de Segurança. Além disso, tal metodologia permitirá a identificação de algum padrão acerca dos assuntos que geram maior atrito entre os Estados e que culminam no uso do poder de veto, assim como nas justificativas mobilizadas para explicar o bloqueio à proposta de resolução submetida à aprovação do CSNU.

Importante destacar que a análise se debruçará sobre o estudo dos vetos empregados oficialmente, não abrangendo os hidden vetoes ou vetos informais. Membros permanentes, devido ao poder institucional conferido a estes pela Carta das Nações Unidas, possuem a capacidade de manipular as propostas de resolução que serão votadas desde o processo de negociação, antes das reuniões formais do Conselho, as quais possuem ata registrada. Isto é, o veto informal constitui a ameaça do veto, por parte de um membro permanente, caso aspectos da proposta de resolução não sejam alterados ou caso esta seja levada à votação em uma reunião formal. Esta prática, por sua vez, influencia a agenda do CSNU e as propostas oficialmente votadas. Todavia, este artigo não possui como objetivo a análise deste fator, contendo-se aos vetos oficiais e registrados 5 .

Entender a estrutura e o poder do Conselho de Segurança perpassa, obrigatoriamente, por entender o contexto no qual a Organização das Nações Unidas foi criada. Esta seção se debruçará, portanto, sobre a fundação da ONU e sobre o estudo da Carta da ONU, atentandose às disposições que versam sobre o CSNU, em especial suas atribuições, responsabilidades, meios de tomada de decisão e poderes.

5 Para aprofundamento no assunto, ver 3 Para 4, a criação do poder de veto e a sua restrição a cinco Estados bem posicionados na hierarquia internacional se baseou na convicção da colaboração desses países em torno de interesses comuns, o que atribuiria legitimidade à ONU para interferir em países soberanos e garantir a paz internacional. Esse plano, entretanto, foi frustrado com a emergência de blocos rivais no pós-Segunda Guerra Mundial e o congelamento -com exceções ocasionais -no papel da ONU como mantenedora da paz e segurança internacionais. No período da Guerra Fria (1946Fria ( -1989, o Conselho de Segurança passou por diversas paralisações, sendo 162 propostas vetadas 9 . O órgão tornou-se um local de disputa, perdendo seu caráter inicial de centro das relações internacionais em prol de um espaço de "grandes gesticulações" dos principais atores da Guerra Fria 5 propostas vetadas 10 , quantidade relevante para um cenário de multilateralismo e de forte integração entre Estados, além do fato de que houve um aumento considerável no número de conflitos designados ao tratamento pelo Conselho (Boulden, 2006, p. 413).

Assim, os apontamentos feitos por 6 De acordo com a Carta da ONU, nenhuma ação coercitiva, principalmente ação coercitiva de caráter econômico, é possível exceto por meio do Conselho de Segurança. Assim, o direito de veto das grandes potências se aplica a todos os casos e, consequentemente, uma ação coercitiva contra uma grande potência é excluída. (p. 274, tradução nossa) Esse é um fator também presente na literatura atual sobre o Conselho de Segurança (Berdal, 2003;7 (Oliveira, 2017, p. 16).

Tendo isso em vista, é possível concluir que o fim da ordem bipolar não significou o descongelamento do Conselho de Segurança. Pelo contrário, ainda hoje a ONU age de maneira ineficiente diante de casos que abalam a paz e segurança internacionais. As respostas fracassadas do CSNU aos conflitos na Somália, na Bósnia e em Ruanda, aliada às não-respostas a outras disputas puseram fim ao otimismo inicial do período pós-Guerra Fria, além de gerar dúvidas sobre a credibilidade e legitimidade do órgão 7. Dessa forma, nota-se como a instituição falhou em cumprir com o seu principal objetivo: a defesa dos direitos humanos e das liberdades fundamentais por meio da garantia da segurança coletiva.

Cumpre mencionar o significado do termo "segurança coletiva". Sabendo que não há consenso na literatura a respeito deste conceito 8, neste artigo, entende-se segurança coletiva como "[...] um sistema universal ou regional institucionalizado, através do qual os Estados-membros acordam conjuntamente, por via de tratado, reagir a qualquer ato de agressão ou qualquer outra forma ilegal de recurso ao uso da força por parte de um Estado-membro" (Santana e Galamas, 2015, p. 3).

Ao estabelecer como objetivo das Nações Unidas a manutenção da paz e segurança internacionais, a Carta da ONU coloca no cerne da nova organização a noção de segurança coletiva. O Conselho de Segurança, por ser a peça-chave para a concretização deste objetivo, encontra-se no âmago do novo sistema e, portanto, o responsável por fazer com que as relações internacionais pautadas na segurança coletiva prosperem.

Considerando o conceito de segurança coletiva proposto, a pesquisa compreende como o uso legítimo do veto aquele pautado na prevenção ou combate ao uso da força de caráter ilegal, isto é, o combate a ações em desacordo com os princípios previstos no Artigo 2 da Carta da ONU. Logo, o uso ilegítimo do veto configura-se como aquele quando um membro permanente, em detrimento da segurança coletiva, veta uma proposta de resolução por entender que a aprovação não seria benéfica à sua posição ou dos seus aliados no sistema internacional, ainda que o veto signifique a perpetuação de atos de agressão ilegais e injustificados e sem respaldo da comunidade internacional.

Nesse sentido, surge o questionamento se a ONU é uma organização " […] cujo poder e papel derivam de sua existência como uma coletividade, ou é simplesmente mais uma ferramenta através da qual os Estados buscam concretizar seus interesses nacionais?" (Boulden, 2006, p. 410, tradução nossa). Como resultado das críticas à estruturação do CSNU e à distribuição interna de poder, surgem diferentes propostas de reformas organizacionais do órgão. Entre essas, destacam-se quatro: G4, Uniting for Consensus (UfC), Consenso Ezulwini e Plano S5.

Em linhas gerais, o G4 pretende estender os assentos permanentes no Conselho aos seus integrantes -Alemanha, Brasil, Índia e Japão -, mas sem necessariamente abranger o poder de veto. O UfC é composto por 40 países e objetiva estabelecer novos membros permanentes por meio de uma votação democrática. O Consenso Ezulwini, por sua vez, é uma união de Estados Africanos que advoga em favor da expansão da quantidade de assentos tanto permanentes quanto não-permanentes, defendendo também a extensão do poder de veto aos países que ocuparem as cadeiras permanentes. Finalmente, o Plano S5 -formado por Cingapura, Costa Rica, Jordânia, Liechtenstein e Suíça -intenciona conferir maior transparência ao processo decisório da ONU e ao uso do veto 9.

A vasta gama de propostas de reforma do CSNU desencadeia questionamentos a respeito da compatibilidade da organização do órgão com as características atuais do sistema internacional e a real efetividade do poder de veto. Com base nessa lógica, esta pesquisa busca se inserir no ramo da literatura que questiona o uso arbitrário do poder de veto no Conselho de Segurança como ferramenta para a consolidação de objetivos próprios. O estudo buscará corroborar com as análises que objetivam entender as razões pelas quais o CSNU, apesar do fim do sistema bipolar, continua a atuar de forma ineficiente. Esse entendimento poderá contribuir à construção de projetos de reforma do CSNU, dado que se compreenderá se o problema é o poder de veto ou a maneira como este é posto em prática pelos membros que o detém 11 .

11 Este artigo não se propõe a avaliar as propostas de reforma do CSNU ou propor novos planos de estruturação, se atendo ao estudo do veto e à identificação das variáveis que justificam seu uso.

A seção seguinte analisará como os vetos estão distribuídos entre os membros permanentes, quais temas são mais recorrentes na agenda, as justificativas oficiais apresentadas por tais membros e se estas são legítimas, considerando possíveis interesses relacionados ao bloqueio de uma proposta de resolução submetida à aprovação do CSNU. No que diz respeito à posição chinesa à questão da Síria 17 , a literatura aponta que a participação ativa da nação asiática neste assunto se deve: (i) ao entendimento de que o conflito é uma oportunidade para consolidar sua influência na região e também globalmente;

(ii) ao aprofundamento das relações com os Estados envolvidos (Arábia Saudita, Irã e Rússia), promovendo ganhos econômicos; (iii) aos interesses energéticos por parte da China; e (iv) à compreensão de que a troca de regime na Síria poderia desencadear o fim do regime em Teerã, aliado chinês 1011. Nesse sentido, a atuação de Beijing em relação à Síria pode ser compreendida quando se considera os possíveis ganhos geoestratégicos e econômicos resultantes da manutenção do atual regime.

No total, os Estados Unidos vetaram 19 vetos propostas que se dividiam entre: Panamá (1), Antiga Iugoslávia (1), ataques terroristas (1) e Territórios Árabes Ocupados (16). Em face da preponderância da questão árabe, maior atenção será dada este tema. Em relação aos vetos pontuais -Panamá, Antiga Iugoslávia e ataques terroristas -serão apresentadas brevemente as conclusões dos estudos de caso.

Sobre as propostas vetadas que tratavam acerca dos Territórios Árabes Ocupados 18 , é importante a análise da relação entre o país norte-americano e o israelense. 12 reconstrói o processo de aproximação e formação de aliança entre Estados Unidos e Israel, 13. Desde então, os Bálcãs passaram a ter posição importante na política externa russa, tanto na dimensão econômica quanto nas dimensões estratégica e ideológica 14.

No caso do Chipre (S/25693 e S/2004/313), identificou-se que desde a Guerra Fria a URSS já agia em prol do afastamento de influências externas no país e da manutenção da integridade territorial e independência da ilha 15 . 21 A Abecásia, localizada na região do Cáucaso, é uma república autônoma no norte da Geórgia e que declara seu status como independente desde 1993, quando teve fim a guerra na Abecásia (1992Abecásia ( -1993. Sua independência é reconhecida pela Rússia, Venezuela, Nicarágua, Nauru, Síria e Vanuatu (Estados reconhecidos pela Organização das Nações Unidas). 22 A Ossétia do Sul, localizada na região do Cáucaso do Sul, declarou sua independência em relação à Geórgia em dezembro de 1991, no contexto do conflito osseto-georgiano. Atualmente, a Ossétia do Sul se autodeclara como República da Ossétia do Sul -Estado da Albânia. Sua independência é reconhecida pela Rússia, Nicarágua, Venezuela, Nauru e Síria (Estados reconhecidos pela Organização das Nações Unidas). Em relação à Ossétia do Sul, ainda cabe mencionar que a população osseta tem o interesse em se unir à Ossétia do Norte, república autônoma dentro da Federação Russa.

forma de contrapor a Geórgia, país com o qual a Rússia mantém uma relação turbulenta 16 17. Ao longo dos séculos seguintes, observa-se a ocorrência de diversos conflitos territoriais responsáveis tanto por reconfigurar a geografia do Leste Europeu como por forjar laços étnicos.

Acerca da Crimeia, Moscou alega que a Península havia sido anexada à Ucrânia em desconformidade às então vigentes normas soviéticas e sem consulta ao povo crimeu. Assim, entende-se que o posicionamento russo remete a uma questão histórica e uma luta territorial.

Também sob essa lógica, a disputa em Donetsk Oblast, no leste da Ucrânia, é resultado de um conflito étnico e da presença de um povo de maioria russa na região que exige uma maior autonomia. Dessa forma, compreende-se que em ambas as situações há, como pano de fundo, um panorama de disputas geográficas e laços étnicos mobilizando a ação russa.

Cabe destacar também o caso sírio 23 , no qual a literatura aponta para uma série de interesses russos na região, a exemplo de: (i) os laços econômicos e militares, inclusive com comércio de armas e investimentos em energia entre os dois países; (ii) a única base militar russa fora da ex-URSS encontra-se no território sírio; e (iii) Al-Assad é o único aliado russo no Oriente proposta que possa dar margem a intervenções militares e trocas de regime 1819.

Este artigo buscou identificar quais fatores motivam um membro permanente vetar ou não uma proposta de resolução submetida à votação no Conselho de Segurança da ONU no período pós-Guerra Fria (1990Fria ( -2020. A hipótese apresentada é de que interesses próprios (econômicos, estratégicos, políticos etc.) eram variáveis consideradas no cálculo realizado pelos membros para decidir acerca do veto.

Por meio do estudo empreendido, demonstrou-se como os processos decisórios no CSNU são, ainda hoje, "escleróticos" e "estilizados" (Von Einsiedel; Malone; Ugarte, 2015