No Template A SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO GOVERNO LULA (2003-2010): A AGENDA DE COMBATE À FOME COMO INSTRUMENTO DE PROJEÇÃO INTERNACIONAL Food and nutrition security in the Lula Government (2003-2010): the anti-hunger agenda as an instrument of international projection Elis Virginia elis.virgiania@gmail.com Silva Santana Abstract

Resumo: O presente artigo pretende analisar a agenda da Segurança Alimentar e Nutricional (SAN) no contexto da política externa brasileira (PEB) durante os governos Luiz Inácio Lula da Silva, os motivos que levaram o Brasil a ser referência no tema e os resultados obtidos pelo País social e politicamente. Os avanços obtidos internamente a partir do Programa Fome Zero e o desejo de aprofundar as relações com a África, a América Latina e o Caribe fizeram da SAN um importante instrumento da Cooperação Sul-Sul. Além dos consideráveis resultados obtidos por programas coordenados por agências brasileiras nessas duas regiões, o fator político também é relevante, já que países africanos e sul-americanos são importantes estrategicamente para o Brasil, principalmente quando o País necessita de apoio às suas posições na arena internacional.

Segurança Alimentar e Nutricional; Cooperação Sul-Sul; política externa; governo Lula.

of the Brazilian foreign policy during Luiz Inácio Lula da Silva government, the reasons that led Brazil to be a reference in the subject and the results obtained by the country socially and politically. The progress made internally from the Fome Zero Program and the desire to deepen relations with Africa, Latin America and the Caribbean have made the FNS an important instrument of South-South Cooperation. In addition to the considerable results obtained by programs coordinated by Brazilian agencies in these two regions, the political factor is also relevant, since African and South American countries are strategically important for Brazil, especially when the country needs to support its positions in the international arena.

 Keywords Key-words: Food and Nutrition Security South-South Cooperation foreign policy Lula government <p/> <p>internacional e fez do Brasil um importante aliado dos países da América Latina, Caribe e África para o desenvolvimento da segurança alimentar nestas regiões. Em contrapartida, governos latino-americanos e africanos se tornaram parceiros políticos e econômicos estratégicos para o Brasil, reforçando suas posições nos fóruns multilaterais.</p> <p>Para tanto, este trabalho, de caráter qualitativo e exploratório, revisita trabalhos que analisam a implementação do Programa Fome Zero, um marco no processo de combate à fome no Brasil, na tentativa de entender o contexto da época e a real urgência de se desenhar políticas sociais voltadas para esta área. Nossa pesquisa bibliográfica, após recorrer a textos acadêmicos, publicações e relatórios oficiais do Governo Federal e de Organismos Internacionais, como a Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura (FAO), que descrevem os avanços obtidos internamente, também utiliza literatura especializada na área da política externa para esclarecer conceitos, ideias e de que forma a pauta social foi inserida na agenda internacional.</p> <p>O presente artigo está dividido em cinco seções. A primeira seção discute brevemente o processo de conceitualização de segurança alimentar e nutricional. A segunda trata do histórico da fome no Brasil, bem como do desenvolvimento do Projeto Fome Zero, da institucionalização das políticas segurança alimentar e nutricional e dos avanços alcançados no combate à fome durante os dois governos <italic>Lula (2003</italic><italic>Lula ( -2010</italic>. A terceira seção aborda sinteticamente os principais objetivos e característica da política externa do Lula, além de contextualizar os assuntos discutidos na seção quatro, a qual aborda a agenda da segurança alimentar e nutricional na PEB e a cooperação Sul-Sul com a América Latina e África. Por fim, a quinta seção apresenta os resultados das parcerias e projetos firmados entre o Brasil e os países africanos e latino-americanos, bem como os ganhos políticos obtidos pelo Brasil.</p> </sec> <sec> <title>A SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL: UMA ANÁLISE GERAL

Alimentar-se é um ato simples, mas fundamental para os seres vivos, pois sem a energia e nutrientes que o alimento fornece, a sobrevivência fica totalmente comprometida.

A noção da importância dessa necessidade básica levou o homem primitivo a se organizar em bandos, clãs e tribos com objetivos de conseguir alimentos através da caça e, ELIS VIRGINIA DA SILVA SANTANA RICRI Vol. 7, No. 14, PG. . 113 posteriormente, da agricultura e assim garantir a sobrevivência individual e coletiva. Ou seja, a origem daquilo que viria a se constituir nos agrupamentos sociais e no homem como ser social girou em torno, inicialmente, da necessidade de comer. Mudanças na forma de organização social, os fenômenos climáticos e o aumento populacional submeteram sociedades a enormes crises de abastecimento e mortes por fome (MAZOYER e ROUDART, 2010).

A fome endêmica, aquela que perdura ao longo do tempo, é um fenômeno muito anterior à formação dos Estados, e ela foi e tem sido influenciada por diversos fatores, como políticos, ideológicos e religiosos. Ainda assim, esse tipo de fome só passou a fazer parte da agenda dos governantes e a ser tratada a nível internacional em meados do século XX, quando a Europa vivenciou intensas crises de abastecimento que se seguiram à Primeira e à Segunda Guerra Mundial e num ambiente de disputa da Guerra Fria (SILVA, 2014: p.12). Nesse contexto, em 1945 foi criada a Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura (FAO, sigla em inglês), agência esta que seria responsável por estudar e encontrar soluções para combater a fome no mundo.

Inicialmente, o fenômeno da fome foi entendido pela FAO e por diversos líderes globais como uma questão de oferta de alimentos e que, portanto, a solução estaria no aumento da produção e da produtividade da terra, o que de fato aconteceu. A partir da década de 1960, em consequência do avanço tecnológico e de políticas econômicas implantadas em diversos países, houve um salto na produtividade agrícola tanto nos países desenvolvidos, os quais vivenciaram a modernização do campo através da agricultura de precisão, quanto nos países em desenvolvimento que realizaram a Revolução Verde (ALENCAR, 2001: p.140 (FAO, 1990, apud PELIANO, 1993 12 Ambos os parceiros são países em desenvolvimento. 13 Os projetos e ações no escopo da Cooperação em Segurança Alimentar e Nutricional são classificados em 14 tipologias: fortalecimento da agricultura familiar; produção e processamento de alimentos; assistência técnica e extensão rural; acesso à alimentação/nutrição em situação de emergência; acesso à alimentação a partir de compras locais da agricultura familiar; acesso à água; recursos hídricos; zoneamento agroecológico; transferência de renda com condicionalidades; regulação de alimentos; pesca; fortalecimento de políticas nacionais de SAN; e fortalecimento de políticas agroambientais (CAISAN, 2013). 14 A cooperação trilateral é outro tipo de cooperação praticada pelo Brasil, na qual as partes são: Brasil + país em desenvolvimento + Organização Internacional ou país desenvolvido (ABC, 2013).

A SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO GOVERNO LULA (2003

). Ainda assim, a fome se fez persistente e obrigou tanto a FAO, quanto os governantes, a investirem em novas abordagens e definições.Em 1996, após várias revisões, chegou-se ao conceito adotado de Segurança Alimentar e Nutricional (SAN), a qual, segundo a FAO (1996): existe quando todas as pessoas têm acesso físico, social e econômico a alimentos suficientes, seguros e nutritivos que atendam a suas necessidades dietéticas e preferências alimentares, a fim de levarem uma vida ativa e saudável A SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NOGOVERNO LULA (2003: A AGENDA DE COMBATE À FOME COMO INSTRUMENTO DE PROJEÇÃO INTERNACIONAL RICRI Vol. 7, No. 14, pg 110 -134. 114 (Declaração de Roma Sobre a Segurança Alimentar Mundial e Plano de Ação da Cúpula Mundial da Alimentação, 1996). A necessidade da adaptação do conceito de SAN foi uma consequência da percepção da FAO e dos governantes em geral que o problema da fome não se resolveria apenas com aumento da oferta -já que, mesmo havendo mudanças nas práticas agrícolas que acarretaram no aumento da produção, a fome persistia e em alguns lugares até aumentava (SILVA, 2014: p.9) -, mas que suas causas tinham raízes mais profundas, sendo principalmente uma questão diretamente relacionada à pobreza e ao acesso a recursos para obtenção de alimentos. A maioria da população pobre e, não por coincidência, mal nutrida do mundo, se concentra na região Sul do mundo, em países considerados em desenvolvimento (FAO, 2014). O aprimoramento das técnicas agrícolas tem sido muito importante para que se tenham alimentos em quantidade suficiente para atender a crescente demanda. Entretanto, apesar dos ganhos obtidos com o avanço tecnológico, as sociedades convivem com uma lamentável contradição: de acordo com relatório da FAO (2019), cerca de 820 milhões de pessoas sofreram com a insegurança alimentar em 2019, ainda que se tenha produzido o suficiente para alimentar toda a população mundial. Ainda de acordo com o State of Food Security and Nutrition in the World (2019, p.16), pessoas que sofrem com a insegurança alimentar enfrentam incertezas quanto a sua capacidade de obter alimentos e, por isso, são forçadas a comprometer a qualidade e/ou quantidade dos alimentos que consomem. O estágio mais grave dessa condição se dá quando essas pessoas passam o dia -ou dias -
).2 O projeto utilizou dados coletados pela Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (Pnad) do IBGE, de 1999.3 As famílias eram compostas, em média, por 4,7 pessoas. 4 Em 1999, o salário mínimo era de R$ 136,00.A SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NOGOVERNO LULA (2003: A AGENDA DE COMBATE À FOME COMO INSTRUMENTO DE PROJEÇÃO INTERNACIONAL RICRI Vol. 7, No. 14, pg 110 -134. 116Essas pessoas viviam com menos de US$ 1,00 por dia, o que representava cerca de R$ 80,00 mensais em agosto de 2001, quando o documento foi publicado(SILVA et al, 2010: p.46). Ainda de acordo com o estudo, esses indivíduos representavam, aproximadamente, 28% da população total do país e 22% das famílias. Quanto à distribuição espacial, 19% (9 milhões) estavam em regiões metropolitanas, 25% (20 milhões) em áreas urbanas não metropolitanas e a maioria esmagadora de 46% (15 milhões) estavam no meio rural.Evidenciaram-se, também, enormes assimetrias entre as regiões do Brasil: 50% dos pobres estavam na região Nordeste do País; 26% na Sudeste, 9% na região Norte, 10% e 5% nasregiões Sul e Centro-Oeste, respectivamente(SILVA et al, 2010).A pesquisa feita pelos especialistas do Projeto Fome Zero evidenciou, mais uma vez, que o problema da fome do Brasil não tinha como sua principal causa a oferta de alimentos, já que ela apontou, utilizando relatório da FAO, que em 2001 a disponibilidade per capita de alimentos era na ordem de 2.960 Kcal/dia, quando o mínimo recomendado era de 1.900 kcal/dia. Após análises e discussões dos dados coletados, chegou-se à conclusão de que a fome no Brasil tinha três dimensões: uma referia-se à baixa demanda em decorrência da alta concentração de renda, do desemprego, do subemprego e pelo baixo salário; a segunda dimensão relacionou a incoerência entre os preços dos alimentos e o poder aquisitivo da população; e a terceira dimensão dizia respeito à fome propriamente dita pela qual passava a população pobre e grupos excluídos do mercado de alimentos e que necessitam de atendimento emergencial(SILVA et al, 2010: p. 40-41). A implantação do Programa Fome Zero, em 2003, significou a retomada do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional 5 (CONSEA), -extinto no governo FHC e, novamente, no Governo Bolsonaro -criação do Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome (Mesa) e da assessoria especial na Presidência da República, além de um orçamento de R$ 1,8 bilhão destinado para ações do Programa (TAKAGI, 2006). 5 Como segmento integrante do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN), o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA), constituído em sua maioria por representantes civis e o restante por representantes governamentais, exerceu papel de assessoria imediata à Presidência da República, a qual é responsável por atribuir o cargo de presidente do órgão a um dos representantes civis. ELIS VIRGINIA DA SILVA SANTANA RICRI Vol. 7, No. 14, PG. 110-134. 117 Como observa Aranha (2010), a política de SAN iniciada pelo governo Lula pode ser dividida em três grupos: a) políticas estruturais, que visavam atacar as principais causas da insegurança alimentar e passavam pela geração de emprego e renda, universalização da previdência social, intensificação da reforma agrária, entre outros; b) políticas específicas, as quais buscavam atender imediatamente as famílias que passavam fome por meio da ampliação da merenda escolar, programa cupom de alimentação, ampliação do programa de alimentação do trabalhador; c) políticas locais, que objetivavam mobilizar gestores de estados e municípios na promoção da segurança alimentar e nutricional, e eram políticas que iam desde o campo, com apoio à agricultura familiar, às cidades, com criação de bancos de alimentos, restaurantes populares, parcerias com varejistas, entre outras ações. Muitos foram os resultados obtidos pelo Programa Fome Zero. Em 2006, por meio da Lei nº 11.346, de 15 de setembro de 2006, o Brasil definiu o que considerou ser Segurança Alimentar e Nutricional: A realização do direito de todos ao acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, tendo como base práticas alimentares promotoras de saúde que respeitem a diversidade cultural e que sejam ambiental, cultural, econômica e socialmente sustentáveis (BRASIL, 2006). A Lei significou um importante marco no combate à fome no Brasil, pois ela garante que a segurança alimentar e nutricional é uma questão de Estado, independente de alternância de governos. Ainda que no início dos anos 2000 a fome atingisse grande parte dos brasileiros, foi também nesse período que houve clara mudança política na agenda da SAN. Como analisa Brasil (2011: p. 8), "a chegada de Luiz Inácio Lula da Silva à presidência, no ano de 2003, representou um turning point no trato das questões sociais no Brasil". Isso porque o Presidente tinha o combate à fome como causa pessoal e fez dessa agenda um dos pilares dos seus governos, tanto para o ambiente doméstico, quanto para o internacional 6 . Como resultado de quase uma década de implementação de políticas públicas voltadas à promoção da Segurança Alimentar e Nutricional dos brasileiros, o 6 "Por isso, defini entre as prioridades de meu Governo um programa de segurança alimentar que leva o nome de "Fome Zero". Como disse em meu primeiro pronunciamento após a eleição, se, ao final do meu mandato, todos os brasileiros, tiverem a possibilidade de tomar café da manhã, almoçar e jantar, terei cumprido a missão da minha vida" (Discurso do Presidente Lula, na Sessão de Posse, no Congresso Nacional, Brasília, 1º de janeiro de 2003). A SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO GOVERNO LULA (2003-2010): A AGENDA DE COMBATE À FOME COMO INSTRUMENTO DE PROJEÇÃO INTERNACIONAL RICRI Vol. 7, No. 14, pg 110 -134. 118 Brasil saiu do Mapa da Fome da FAO em 2014. O relatório The State of food Insecurity in the World 2014, publicação anual daquela Organização, assinalou que o Brasil alcançou o Objetivo de Desenvolvimento do Milênio de reduzir pela metade a proporção de pessoas que passam fome, e que também atingiu a meta estabelecida pela Cúpula Mundial de Alimentação de diminuir pela metade o número absoluto de famintos. O documento traz ainda estatísticas relevantes: entre 2000 e 2006, a taxa de subnutrição no Brasil caiu de 10,7% para menos de 5%; entre 2001 a 2012, a pobreza total caiu de 24% para 8%, da população e a pobreza extrema caiu de 14% para 3,5%. A insegurança alimentar foi reduzida em 25% no período de 2004 a 2009, sendo que essa redução se deu majoritariamente entre as pessoas que vivem na pobreza extrema. Entre as crianças, como resultado da melhoria na alimentação, foi observado a redução do nanismo e de deficiências (FAO, 2014: p. 25). 4. A POLÍTICA EXTERNA DO GOVERNO LULA (2003-2010) A vitória de Luiz Inácio Lula da Silva nas eleições de 2002 se deu num contexto de incertezas por parte de setores da sociedade, especialmente do mercado financeiro, o qual estava preocupado com as possíveis medidas adotadas por um governo considerado de esquerda para conter a crise econômica que se instaurou no país já no segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso. Às vésperas da eleição daquele ano, com o intuito de acalmar os ânimos e diminuir a desconfiança dos eleitores, Lula apresentou, num encontro realizado pelo Partido dos Trabalhadores (PT), a Carta ao povo brasileiro, na qual discorreu sobre a situação do Brasil e suas pretensões como governante. De fato, o governo Lula se mostrou diferente do seu antecessor em diversos aspectos, com significativa mudança na forma de se fazer política e de conduzir o País, afinal, o perfil do presidente e a ideologia eram outros. Das diversas agendas do novo governo, foi significativa a ênfase dada por ele à questão social -especialmente ao combate à fome -e à política externa, a qual foi um dos principais instrumentos políticos do governo petista para aumentar a projeção internacional do Brasil. Já na Carta acima citada, ainda na condição de candidato, Lula deixou claro que os objetivos internacionais perpassariam pelo resgate da presença soberana e respeitada do Brasil perante o mundo. ELIS VIRGINIA DA SILVA SANTANA RICRI Vol. 7, No. 14, PG. 110-134. 119 Como afirmam Lima e Hirst (2006: p.44), ainda que se perceba certa estabilidade na política externa brasileira, a mudança predominou sobre a continuidade no governo Lula e essa percepção é compartilhada por outros autores que argumentam (ALMEIDA, 2004; BRAGA, 2017) que o Brasil saiu de uma posição defensiva, de alinhamento praticamente automático com os países do Norte, para um comportamento mais proativo. Essa postura se evidenciou com certas decisões tomadas tanto em fóruns internacionais, ao juntar forças com países emergentes, quanto por iniciativas próprias do governo brasileiro de criação de arranjos trilaterais como o IBAS (Índia, Brasil e África do Sul). Nesse sentido, é possível destacar duas características que marcaram a PEB ainda no início do governo Lula e que vão ser uma marca até o final do segundo mandato do petista. Em primeiro lugar, houve notória defesa do multilateralismo. A percepção da existência de assimetrias no ambiente internacional e o desejo de inserir o Brasil, em particular, e os países emergentes, no geral, no contexto da criação de regras e tomadas de decisões incentivou o governo brasileiro a se posicionar mais firmemente em relação aos assuntos internacionais e a ser mais atuante nos órgãos multilaterais e fóruns internacionais (HIRST, LIMA e PINHEIRO, 2010). Em segundo lugar, de acordo com Almeida (2004), a postura mais propositiva do Brasil esteve relacionada ao desejo de aumentar o seu poder de influência, ampliando seu papel e importância nas questões globais. Complementando essa ideia, Hirst, Lima e Pinheiro (2010: p.29) ressaltam que "a mudança brasileira é resultado do uso de um revisionismo soft nos fóruns em que a capacidade de influência está predicada em posturas demandantes nas diversas questões globais", ou seja, o país, para exercer maior influência internacionalmente, deveria reivindicar espaços -e ocupá-los -para propor agendas que atendessem a seus interesses e de seus parceiros políticos. A partir disso, é possível perceber duas posições assumidas pelo Brasil. A primeira diz respeito à insatisfação com a ordem global vigente e a segunda refere-se à desigualdade de poder entre os Estados no ambiente internacional, manifestada constantemente no discurso do presidente e do seu chanceler, Celso Amorim. Diante disso, o País defendeu a necessidade de reforma das instituições financeiras globais, a saber, o Fundo Monetário Internacional e o Banco Mundial, e do sistema da Organização das Nações Unidas. A SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO GOVERNO LULA (2003-2010): A AGENDA DE COMBATE À FOME COMO INSTRUMENTO DE PROJEÇÃO INTERNACIONAL RICRI Vol. 7, No. 14, pg 110 -134. 120 No que se refere à ONU, as reivindicações brasileiras foram pautadas, sobretudo, pelo desejo de reforma do Conselho de Segurança, para que o mesmo se tornasse mais representativo e refletisse a nova configuração do sistema internacional no pós-Guerra Fria. Além desse fator, Lima e Hirst (2006) destacam que a agenda de reforma no sistema das Nações Unidas proposta pelo Brasil também se remete ao a) reforço de princípios e normas multilaterais e na b) definição clara no que se refere à manutenção da paz e à imposição da paz. O Brasil foi um dos líderes da criação do G-20 7 comercial no âmbito da Rodada Doha da Organização Mundial do Comércio (OMC), grupo cujo objetivo era o de contrapor às exigências dos países do Norte. Ademais, após a crise do subprime, em 2008, com o enfraquecimento econômico do G-7 8 e perda da sua credibilidade como proponente de medidas para sair da grave recessão, o Brasil atuou na criação do G-20 financeiro 9 , composto pelos países mais ricos e, na sua maioria, pelas economias emergentes. Além disso, o grupo BRICS, formado por Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul em 2009, também pode ser visto como uma resposta dos emergentes à ordem global da época. A conjuntura internacional do período possibilitou a expansão e aprimoramento da cooperação Sul-Sul de apoio ao desenvolvimento, modalidade de articulação política no âmbito internacional que busca diminuir a dependência para com os países do Norte e desenvolver uma agenda de desenvolvimento com base nos desafios comuns a serem enfrentados pelos países do Sul global (FERREIRA, 2009). O crescimento econômico alcançado pelo Brasil deu a ele uma posição de parceiro de cooperação "doador emergente" e o permitiu atender algumas das demandas dos países 7 O G-20 foi criado na V Conferência Mundial do Comércio, em Cancun, em 2003 e foi um agrupamento de países em desenvolvimento. A intenção era debater o tratamento dado pelos "países centrais" as questões referentes à abertura dos mercados, visto que a posição da Europa e dos Estados Unidos pressionava os "países do Sul" a liberalizar a importação de produtos industriais e serviços sem contrapartida para as exportações dos produtos agrícolas desses países 8 Grupo das maiores economias mais industrializadas do mundo; funciona como um fórum de discussão e é composto por Estados Unidos, Canadá, Alemanha, França, Itália, Reino Unido e Japão. A União Europeia também está representada no Grupo. 9 Integram o G20: África do Sul, Alemanha, Arábia Saudita, Argentina, Austrália, Brasil, Canadá, China, Coreia do Sul, Estados Unidos, França, Índia, Indonésia, Itália, Japão, México, Reino Unido, Rússia, Turquia e a União Europeia. ELIS VIRGINIA DA SILVA SANTANA RICRI Vol. 7, No. 14, PG. 110-134. 121 em desenvolvimento por cooperação técnica em áreas que vão da agricultura ao turismo, por exemplo. Os objetivos do governo brasileiros com a cooperação Sul-Sul tinham, por um lado, um caráter político, ao agregar parceiros estratégicos e assim ter mais apoio às suas demandas particulares no ambiente internacional, e por outro, estava o compromisso com o desenvolvimento, por meio da troca de conhecimento e de técnicas (HIRST, LIMA e PINHEIRO, 2010). Nesse processo, duas regiões ganharam atenção especial da política externa brasileira: a América do Sul e a África. Para com os sul-americanos, o Brasil tinha a pretensão de avançar e aprofundar o processo de integração regional, de estreitar as relações e fortalecer do Mercosul. Como bem observou Ferreira (2009), a diplomacia aproveitou do vácuo deixado na região pelos Estados Unidos, preocupados com o terrorismo, para assumir uma posição mais influente naquela área. Com relação ao continente africano, as relações e laços históricos, bem como o português falado por algumas nações, facilitaram o diálogo entre o governo brasileiro e países da região. Para Ferreira (2009), essa boa relação foi benéfica para os investimentos e para a economia e isso pode ser observado a partir do desenvolvimento de ações que envolveram a construção de usinas de açúcar e álcool, por exemplo. Ainda de acordo com o autor, houve também um forte interesse político pelo lado do Brasil, já que a África era um importante ator para a construção e ampliação de relações multilaterais e também para atuar alinhado com o Brasil, especialmente na reivindicação por um assento permanente no Conselho de Segurança. A política externa deste governo foi chamada pelo Ministro Amorim em diversas ocasiões de uma política "ativa e altiva", marcada pela originalidade e tentativa de resgatar o papel da diplomacia brasileira no mundo, especialmente aquele de importante mediador entre o Norte e o Sul. Para isso, o Brasil não poupou esforços: se fez presente na grande maioria dos fóruns multilaterais, nas discussões de agendas extremamente diversas e, por meio da figura do próprio presidente Lula, buscou se posicionar sobre diferentes temas. O fortalecimento das relações com os vizinhos sul-americanos e com o continente africano foi, portanto, uma estratégia fundamental para o Brasil se consolidar no cenário internacional e ampliar sua rede de apoio (BRAGA, 2017). A SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO GOVERNO LULA (2003-2010): A AGENDA DE COMBATE À FOME COMO INSTRUMENTO DE PROJEÇÃO INTERNACIONAL RICRI Vol. 7, No. 14, pg 110 -134. 122 Ferreira (2009), Hirst, Lima e Pinheiro (2010) e Braga (2017) destacam a inclusão da agenda social na pauta de política externa e que isso significou uma das mais importantes inovações do novo governo. O enfrentamento da pobreza e desigualdade no ambiente doméstico se tornou um instrumento para a diplomacia do Brasil, quando o País passou a reivindicar uma agenda internacional que enfrentasse esses desafios nos países em desenvolvimento, ao mesmo tempo em que assinava acordos e cooperava com outros Estados estando numa posição de prestador de ajuda (LIMA e HIRST, 2006). As análises a respeito da política externa brasileira praticada no governo Lula estão longe de ser um consenso e podemos encontrar fortes e contundentes críticas vindas de figuras importantes da PEB, como Celso Lafer, ex-ministro das Relações Exteriores, e Rubens Ricupero, diplomata brasileiro. Uma das principais críticas feitas por esses autores diz respeito ao caráter altamente personalista que a política externa assumiu ao atrelar a figura do próprio presidente à PEB, muito em função de seu carisma e da forte identificação com as pautas sociais (RICUPERO, 2010). Nesse sentido, Ricupero (2010) argumenta que houve excesso de protagonismo e glorificação de uma personalidade -no caso, o presidente Lula -, o que deu à PEB uma conotação de dependência de um líder sem o qual ela não poderia mais ser exercida. Para Lima e Hirst (2006), a política externa a partir do governo Lula foi marcada mais pela mudança do que pela continuidade; essa também é a impressão de Celso Lafer (2009), mas para ele, a relativa perda dessa dimensão foi bastante negativa, pois é a continuidade que dá coerência e credibilidade internacional ao Estado. A continuidade à qual Lafer se refere diz respeito à constante interação entre as necessidades internas e externas para que se construa uma política externa de Estado. Ele ressalta que, de Sarney a Fernando Henrique Cardoso, houve empenho em se manter um consenso em torno da política externa brasileira como sendo uma política de Estado, algo que, para ele, se perdeu com o excesso de personificação, com a exaustiva busca pelo prestígio e, principalmente, partidarização da PEB. Para Ricupero (2010: p.51), a PEB foi marcada por uma "diplomacia paralela" exercida pelo Partido dos Trabalhadores, com um caráter fortemente ideológico e sem a utilização de canais diplomáticos para fazer contato com movimentos e governos ideologicamente afins. ELIS VIRGINIA DA SILVA SANTANA RICRI Vol. 7, No. 14, PG. 110-134. 123 5. A SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL COMO PAUTA BRASILEIRA DE COOPERAÇÃO TÉCNICA ENTRE PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO (CTPD) Como tratado anteriormente, durante o governo Lula a política externa brasileira ganhou novo fôlego, com a diplomacia buscando ser mais presente e participativa em organizações internacionais, fóruns e fazendo novas parcerias, especialmente no mundo em desenvolvimento. Nesse contexto, ganhou força a Cooperação Técnica entre Países em Desenvolvimento (CTPD), modalidade da Cooperação Internacional no âmbito da cooperação Sul-Sul, que foi bastante explorada entre 2003 e 2010 (GONÇALVES, 2011). Através dela, o Brasil desenvolveu diversos projetos com países latino-americanos e africanos, inclusive na agenda da segurança alimentar e nutricional, tornando-se um grande parceiro dos países do Sul na condição de prestador de cooperação técnica internacional. Antes de avançarmos na discussão, cabe fazer uma breve contextualização sobre CTPD e a atuação do Brasil nessa área. Como observa Gonçalves (2011, p. 14), a CTPD -também usada como sinônimo de cooperação horizontal e cooperação Sul-Sul (CSS) pela autora -foi estabelecida como uma nova modalidade de cooperação na década de 1970, no âmbito das Nações Unidas, através do Plano de Ação de Buenos Aires, o qual representou o desejo dos países em desenvolvimento em diminuir a dependência em relação à ajuda prestada pelos países centrais e obter benefícios através da ação conjunta. Puente (2010) chama atenção para o fato de que, para haver cooperação técnica entre países em desenvolvimento, parte-se do pressuposto de que pelo menos um dos países envolvidos no processo seja capaz de desempenhar a função de prestador de CTPD, dispondo de um "mínimo de recursos técnicos e experiências bem-sucedidas, além da capacidade institucional e financeira para transferi-los ou intercambiá-los com outros países parceiros" (PUENTE, 2010, p.80). O autor assinala que, em razão do baixo número de países com capacidade de assumir tal papel (não chegava a dez), o desenvolvimento da CTPD durante os anos 1980 foi limitado. Nesse cenário, o Brasil desempenhou papel relevante no desenvolvimento da cooperação horizontal, inicialmente na condição de país demandante de cooperação técnica internacional e, a partir dos anos 1970, em consequência do aperfeiçoamento de A SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO GOVERNO LULA (2003-2010): A AGENDA DE COMBATE À FOME COMO INSTRUMENTO DE PROJEÇÃO INTERNACIONAL RICRI Vol. 7, No. 14, pg 110 -134. 124instituições e da experiência adquirida com a execução de projetos, evoluiu gradativamente para a posição de doador de cooperação técnica(PUENTE, 2010;GONÇALVES, 2011).Desde então, a CTPD prestada pelo Brasil abrange atividades pontuais, projetos e programas que envolvem transferência, geração e disseminação de conhecimentos técnicos, experiências bem-sucedidas e capacitação de recursos humanos. Visa ao fortalecimento de instituições do país recipiendário com base no manancial de conhecimentos, experiências e boas práticas em áreas e setores em que o Brasil ostenta níveis de excelência internacionalmente reconhecidos(PUENTE, 2010: p.32).A partir dos anos 1990, mais especificamente no governo de Fernando Henrique Cardoso, o processo de aproximação do Brasil com países africanos e latino-americanos e o sucesso da cooperação brasileira em experiências anteriores fez aumentar a demanda por CTPD prestada pelo País(PUENTE, 2010). É relevante salientar que a Cooperação horizontal prestada pelo Brasil também foi uma valiosa ferramenta da política externa, sendo utilizada como meio para alcançar projeção internacional cada vez maior, e é nesse sentido que deve ser entendida a Cooperação Sul-Sul em segurança alimentar fomentada no governo Lula. Já no seu discurso de posse do primeiro mandato, Lula afirmou que seu governo buscaria reforçar os laços com o continente africano e com a América Latina e
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aproximação com países da África, da América Latina e do Caribe, especialmente por meio do Programa de Cooperação Brasil/FAO.O State of food insecurity in the world 2014 revelou que, entre os anos 1990 e 2013, a fome havia sido reduzida em quase dois terços em toda a América Latina e que a região havia sido a primeira a se comprometer em reduzir em 20% da fome até 2025. Para A SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NOGOVERNO LULA (2003: A AGENDA DE COMBATE À FOME COMO INSTRUMENTO DE PROJEÇÃO INTERNACIONAL RICRI Vol. 7, No. 14, pg 110 -134. 128 o sucesso de programas, declarou a FAO (2014), foi importante, sobretudo, o comprometimento dos líderes latino-americanos com as políticas de produção e proteção social e na criação de um ambiente favorável à segurança alimentar e nutricional. Maluf e Prado (2015) destacam a construção de um processo de institucionalização da SAN, apontando para a criação de leis específicas sobre tema em 15 países da região. Além de medidas adotadas por cada país, o Parlamento Latino-americano (Parlatino), composto por 23 países da região, aprovou em 2012 a Lei-Quadro de Segurança e Soberania Alimentar, a qual reconhece o Direito Humano à Alimentação e que tem como objetivo criar um marco referencial legal para que os Estados possam desenvolver e adotar políticas e estratégias para garantir tal direito (PARLATINO, 2012). Quanto à África, ainda há muito que fazer. De acordo com relatório publicado pela FAO em 2013, países africanos, mais especificamente aqueles da Comunidade de Países de Língua Portuguesa (CPLP) 17 -da qual o governo Lula se aproximou bastante -não conseguiriam atingir os Objetivos Desenvolvimento do Milênio, previstos para serem alcançados em 2015, e que naquele momento, era grave a situação de pobreza e fome. Ainda assim, é possível perceber pequeno avanço no quadro de segurança alimentar nos países da CPLP: além de todos terem assumido compromissos internacionais em matéria de segurança alimentar, eles reconhecem, ainda que implicitamente por meio de princípios ou diretrizes, o direito à alimentação (FAO, 2013). O relatório Direito à alimentação e Segurança Alimentar e Nutricional nos Países da CPLP apontou ainda para o avanço da participação da sociedade civil e também do setor privado nessa agenda através da criação de redes de trabalho e atuação. Entre essas, destaca-se a Rede Regional da Sociedade Civil para a Segurança Alimentar na CPLP (REDSAN-CPLP), compostas por grupos de trabalho em prol da facilitação e fortalecimento do "diálogo entre governos e organismos internacionais para a SAN e o direito humano à alimentação" (FAO, 2013, p11). Quanto às políticas públicas, revela o relatório, embora todos os países tivessem formulado estratégias para garantir a segurança 17 A comunidade de países de Língua Portuguesa é uma organização internacional composta por nove membros: Angola, Brasil, Cabo Verde, Guiné-Bissau, Guiné Equatorial, Moçambique, Portugal, São Tomé e Príncipe e Timor-Leste. Os objetivos principais da CPLP são a concertação político-diplomática, cooperação em todos os domínios e a promoção e difusão da língua portuguesa. ELIS VIRGINIA DA SILVA SANTANA RICRI Vol. 7, No. 14, PG. 110-134. 129 alimentar e nutricional, exceto São Tomé e Príncipe, elas somente foram colocadas em prática no Brasil, Moçambique e Timor-Leste. Segundo os especialistas responsáveis pela elaboração do documento, a fragilidade institucional e ausência de leis a nível constitucional que tornariam a SAN um assunto de Estado, enfraqueceram os governos na execução dos projetos. Ainda que o Brasil já fosse um importante ator no Sistema Internacional, a política externa praticada pelo governo Lula se mostrou mais assertiva quanto ao objetivo de se projetar e se inserir ainda mais no cenário internacional. Entre 2003 e 2010 foram abertas 19 embaixadas só no continente africano, e até o final do governo, o Brasil já contava com embaixadas em todos os países independentes do Caribe, o que é extremamente relevante, já que, como disse em 2015 o então Ministro das Relações Exteriores, Mauro Vieira, "não se faz política externa sem presença", e que estar presente não só é importante para o apoio das posições brasileira em organismos internacionais, mas também para fortalecer laços econômicos e fomentar o comércio internacional. Ministro das Relações Exteriores durante os dois governos Lula, o ex-chanceler Celso Amorim (2015), destacou que o Brasil desempenhou a importante função de ajudar países com baixa representação diplomática a analisar diversas resoluções, e que essa aproximação com delegações sub-representadas deu ao País uma espécie de "veto escondido", especialmente nas questões africanas: uma ameaça de abstenção do Brasil em determinado tema tirava a legitimidade daquela resolução e provocava mudança na mesma. Maluf e Prado (2015) também lembram que, além da cooperação Sul-Sul ser um valioso instrumento na disseminação de políticas públicas 18 , ela também beneficiou setores como a mineração e o sucroalcooleiro, possibilitando a internacionalização de empresas privadas e públicas, como Vale 19 , Petrobras e Embrapa, esta última desempenhando importante função na execução de projetos na África, como Cotton-4, ProSavana e o Projeto de Segurança Alimentar e Nutricional. É fundamental salientar, entretanto, que tais programas não são isentos de críticas, muito pelo contrário: o PróSAVANA, por exemplo, foi alvo de 18 É importante ressaltar que os programas sociais brasileiros foram usados como modelos para auxiliar governos a elaborarem projetos que se adequassem a suas realidades e contextos. 19 A Vale, a segunda maior mineradora do mundo, conquistou o direito de explorar as reservas de carvão de Moatize, no norte de Moçambique: a empresa lançou, no início de 2009, um projeto para um complexo de mineração de carvão com valor estimado em US$ 1,3 bilhões, que vai produzir 11 toneladas de carvão por ano e vai ser exportado para o Brasil, Europa, Ásia e Oriente Médio (VISENTINI, 2010, p, 229). A SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO GOVERNO LULA (2003-2010): A AGENDA DE COMBATE À FOME COMO INSTRUMENTO DE PROJEÇÃO INTERNACIONAL RICRI Vol. 7, No. 14, pg 110 -134. 130 duras críticas por parte de comunidades e associações de camponeses não só do Brasil, Japão e Moçambique, mas também sociedade civil de outros países, que questionaram a falta de transparência e de diálogo com a comunidade, bem como a forma como o projeto foi desenhado e implementado -do topo para a base e voltado para monocultura de exportação (UNAC, 2012; FUNADA-CLASSEN, 2013). De uma forma geral, pode-se destacar que entre as conquistas políticas da política externa entre os anos de 2003-2010 está a criação da Cúpula América do Sul-África (ASA), que inicialmente foi uma proposta do então presidente nigeriano Ousegun Obasanjo para se criar um mecanismo Brasil-África. Como contraproposta, o ex-chanceler Amorim sugeriu a criação da ASA para que abrangesse os países sul-americanos, pois acreditava que a Cooperação Sul-Sul, se restrita ao Brasil, não faria muito sentido. Os países africanos e sul-americanos são aliados importantes e estratégicos do Brasil e os ganhos obtidos pela diplomacia brasileira no Sistema Internacional muito tem a ver com a legitimidade e apoio dado por países do hemisfério sul às posições assumidas pelo governo brasileiro na gestão Lula (2003-2010). Para o ex-ministro Mauro Vieira, não fosse a capilaridade da política externa brasileira e o apoio recebido da África, da América Latina e do Caribe, o Brasil não sairia vitorioso da eleição para os cargos de Diretor-Geral da FAO, da Organização Mundial do Comércio e de Secretário-Geral da Organização dos Estados Americanos quando apoiou o uruguaio Luís Almagro. É muito difícil e arriscado afirmar que a atuação na agenda da segurança alimentar resultou em ganhos de espaço obtidos pelo Brasil na arena internacional entre 2003 e 2010, mas, sem dúvida, o empenho empreendido neste tema tanto no nível doméstico, quanto no internacional, aliado a importantes fatores geopolíticos, econômicos e mudanças no próprio Sistema, concederam legitimidade ao País e fortaleceu suas posições em outras questões. REFERÊNCIAS AGÊNCIA BRASILEIRA DE COOPERAÇÃO. Cooperação Sul-Sul. Disponível em: <http://www.abc.gov.br/Projetos/CooperacaoSulSul>. Acesso em 06 junho 2018.