Os Estados costeiros precisaram criar codificações e ordenamentos sobre o espaço oceânico, quando eles projetaram suas soberanias além do espaço marítimo próximo de seus territórios nacionais. No século XVII, iniciou-se a regra costumeira internacional, baseada em Hugo Grócio, de que o Estado costeiro tem soberania até 3 milhas náuticas da sua costa, em referência ao alcance de um tiro de bala de canhão, enquanto o espaço marítimo além das 3 1 Universidade de Brasília (andersengf@gmail.com) milhas marítimas a partir da costa de um Estado seria o espaço de livre navegação para todas as nações .

Com a crescente necessidade dos Estados costeiros de proteger os interesses nacionais nos entornos próximos as suas fronteiras, os antigos princípios se tornaram obsoletos, assim, houve a criação de novos instrumentos para codificar os interesses em torno dos oceanos. A administração do Presidente Truman, nos Estados Unidos, em 1945, assim como o Governo do Chile e do Peru, em 1946, estenderam, por meio de declarações unilaterais, o direito de controle sobre todos os recursos das suas respectivas plataformas continentais (Longo, 2014). Seguindo estes Estados costeiros, o Brasil, por meio do Decreto-lei nº1098 de 1970, decidiu estender o controle soberano na plataforma continental até 200 milhas náuticas da costa (Brasil, 1970).

Mar (CNUDM), celebrada na Terceira Conferência das Nações Unidas sobre direito do mar na Jamaica em 1982. Um dos pontos mais relevantes é a definição do limite marinho da Plataforma Continental (PC) em que o Estado costeiro tem direito soberano adquirido para efeitos de exploração dos recursos naturais marinhos vivos e não-vivos no leito e subsolo marinho. Segundo o artigo 76 da CNUDM, a PC compreende o leito e subsolo marinho até "ao bordo exterior da margem continental, ou até uma distância de 200 milhas náuticas das linhas de base a partir das quais se mede a largura do mar territorial, nos casos em que o bordo exterior da margem continental não atinja essa distância" (Brasil, 1995). (Brasil, 1989 12. Dessa forma, os atores chaves se envolveram mais fortemente no LEPLAC como uma forma de alcançar proteção jurídica para a soberania brasileira em uma área maior.

A Comissão Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM), com sua secretaria executiva (SECIRM), por meio de uma subcomissão, foi responsável pela formulação e depósito, por meio do Ministério das Relações exteriores (MRE), dos pedidos de submissões de extensão da Plataforma Continental brasileira à CLPC nas duas fases do LEPLAC: a submissão de 2004 e dos pedidos de submissões das três regiões: Margem Sul em 2015, Margem equatorial em 2017 e Margem oriental meridional em 2018 (Marinha do Brasil, 2020a).

A pergunta de pesquisa é: "Como a rede política (policy network) do Brasil se engajou no processo de submissão de pedido perante à Organização das Nações Unidas para a extensão da Plataforma Continental por meio do Plano de levantamento da plataforma continental brasileira (LEPLAC)?". O conceito de rede política trata dos "vínculos institucionais formais e informais entre governos e outros atores estruturados em torno de crenças e interesses compartilhados, embora continuamente negociados, na formulação e implementação de políticas públicas" (Rhodes, 2008. p. 426 Alexandre Gusmão, Revista da Escola de Guerra Naval e Revista Mundorama.

Uma análise crítica da política brasileira para a extensão da plataforma continental pode ser alcançada por meio de uma perspectiva dos aspectos da política interna. Para isso, este estudo foca no arranjo institucional dos atores envolvidos na agenda dos assuntos marinhos. Foi consultada uma bibliografia recente de rede política para examinar a "lógica intergovernamental" em um nível meso de elaboração de políticas (Atkinson;Coleman, 1989). A rede política como conceito de nível meso liga o nível micro de análise, tratando do papel dos interesses e governo em decisões políticas específicas 3. As análises de redes políticas são adequadas para descrever a interação entre eles e o processo de tomada de decisões dentro de arranjos institucionais da política doméstica no recorte temporal pertinente ao tema sob análise, porque esse tipo de análise pode explicar o quão uma política pública é eficiente.

Este texto analisa a rede de atores brasileiros que se envolveram no processo de elaboração de política do LEPLAC, de 1997 até 2020, embora os desdobramentos mais relevantes para a rede política em torno da LEPLAC teriam começado em 2004. Como ponto de partida explicativo, é levada em conta uma perspectiva intergovernamental que enfatiza a relação estrutural entre as instituições políticas como o elemento crucial em uma rede de política 3. Além disso, a análise de dinâmicas internas e mudanças das redes políticas são frequentemente usadas para explicar resultados de decisões 4Smirth, 2000). Esta abordagem baseada nas redes políticas permite extrapolar níveis de análise restritos assim como descrever o envolvimento de outros atores nos processos analisados -entes públicos, empresários, comunidades científicas e organizações não-governamentais, por exemplo.

Embora possa existir essa quantidade de atores, por uma questão de foco de análise, foi decidido apenas analisar os atores institucionais intraministeriais.

A estrutura de uma rede política e o grau em que suas relações internas são configuradas em torno de um ou mais membros centrais pode constituir um fator decisivo para explicar seu desempenho (Barros-Platiau et al. 2019). As relações intergovernamentais centralizadas em poucos atores afetam a habilidade para tomar decisões autônomas, pois quanto mais centralizado, autônomo e elitista for o núcleo burocrático-administrativo do estado, maior será esta capacidade 5, porque a centralização de poder e a burocracia de Estado são relacionadas. Embora esta não seja uma hipótese testada nesse artigo, a centralidade no processo decisório é uma característica importante para ser levada em consideração em pesquisas futuras sobre o LEPLAC.

O presente texto parte da premissa de que a proximidade do líder da rede política com o Centro de Governo (CG) 3 é um fator de explicação relevante para a rede assegurar a coerência e coesão das diversas iniciativas propostas pelo governo eleito. Esta aproximação se tornou mais evidente no governo eleito em 2018, pois o Ministério da Defesa e especialmente a Marinha do Brasil, são muito mais próximos do chefe do Executivo, o presidente Jair Bolsonaro, do que os governos anteriores, com exceção talvez do Governo Dilma Rousseff, no curto período em que o Celso Amorim foi Ministro da Defesa.

3 O CG é um conceito usado pelo Tribunal de Contas União para descrever uma instituição ou grupo de instituições que fornece apoio ao chefe do Poder Executivo. Esse apoio olha a totalidade da ação governamental para assegurar coerência e coesão das diversas iniciativas propostas pelo governo eleito. Esse papel de "núcleo duro do Estado" é desempenhado pela Casa Civil. Ver: Referencial para a Avaliação da Governança do Centro

O LEPLAC e outros grandes planos diretamente relacionados à Amazônia Azul, limite marinho e águas internas sob jurisdição do Estado brasileiro, "privilegiam o conhecimento sobre o ambiente marinho, sua preservação, o uso racional dos recursos e a formação de recursos humanos", mas também a segurança e defesa do território. 6Costa, 2020: p. 152). Desde a criação do LEPLAC, vários atores governamentais com interesses distintos se engajaram para formular as submissões brasileiras para a CLPC, cuja primeira etapa é a coleta de dados científicos. (Marinha do Brasil, 2020a trabalho do GT permaneceria para a elaboração de uma nova proposta revisada de limite exterior da plataforma continental brasileira além das duzentas milhas náuticas, porque esse preito é um legado fundamental que aumentaria a possibilidade de descoberta de novas reservas de petróleo, gás e recursos da biodiversidade marinha. Essa decisão também foi uma oportunidade para que a CIRM tivesse tempo para aprofundar conhecimento da área da ERG e seu potencial econômico no futuro, pois a submissão brasileira de 2004 não considerava os dados desta área (GERN,2020).

A atuação da Petrobrás e de outras instituições brasileiras no LEPLAC pode ser explicada como uma tentativa de proteção do direito soberano do Brasil sob uma região petrolífera maior com reconhecimento legitimado pela Organização das Nações Unidas (ONU). O interesse do estado costeiro sobre a extensão da plataforma continental cresceu, na medida em que se tem conhecimento sobre a viabilidade da exploração de petróleo e outros recursos minerais na Plataforma continental 7. Por esse motivo, a Petrobrás e outras instituições do Brasil têm apoiado as submissões dos pleitos de extensão dos limites da plataforma continental além das 200 milhas náuticas à CLPC 8. O LEPLAC possibilita este processo de levantamento de dados para subsidiar a submissão da extensão da plataforma continental à CLPC. O que é relevante, porque o pré-sal pode envolver regras do direito internacional público por estar em área de 300 quilômetros da costa brasileira, muito próxima do limite exterior da plataforma continental 9.

Com o direito de exploração da plataforma continental estendida, o Governo Brasileiro pode autorizar, por meio das licitações internacionais, grandes empresas estrangeiras a explorar petróleo em uma área maior e incorporar os lucros dessa exploração no desenvolvimento econômico do Brasil. Essa é uma possibilidade de empresas estrangeiras se associarem com a Petrobrás, que tem tecnologia avançada de extração de petróleo em águas profundas (Petrobras, 2020). Por exemplo, a 14ª Rodada de licitações de 2017 atraiu 32 empresas petrolíferas das quais 18 eram estrangeiras, como as gigantes Capricorn da Índia e Petronas Carigali SDN BHD da Malásia 10.

Com a ampliação da região de oferta de petróleo, aumenta também a possibilidade de licitações internacionais, como, por exemplo, a oferta da 17º rodada de licitações na Bacia de Campos, na qual seis dos blocos de exploração de petróleo estão localizados parcial ou totalmente além das 200 milhas náuticas, área dentro do limite exterior aprovado pelas recomendações da CLPC em 2011 (Brasil, 2020a). Para regularizar as licitações internacionais de autorização de exploração do petróleo brasileiro, foi criada a Lei nº 12.351, promulgada em 22/12/2010, que estabeleceu o regime de partilha da produção para as áreas do polígono do pré-sal e outras áreas que sejam consideradas estratégicas (Brasil, 2010). O regime de partilha significa que a União e a empresa contratada partilham o petróleo e o gás natural extraídos em uma área, enquanto que a empresa concedida tem a responsabilidade de arcar com os riscos de investir na prospecção de petróleo 11. O LEPLAC, por meio do MRE, submeteu a segunda fase do pedido de extensão da plataforma continental, que foi separada em processos distintos para cada uma das três áreas.

A primeira submissão foi a região sul, que foi apresentada em agosto de 2015 e foi aceita em 2019, incorporando a área de uma área de cerca de 170.000 km². A segunda submissão foi da margem equatorial, que foi encaminhada em 8 de setembro de 2017 e ainda aguarda recomendações da CLPC. E, por fim, a terceira é a região da margem Oriental-meridional, que incorpora a ERG, e foi submetida à CLPC em 7 de dezembro de 2018 (Marinha do Brasil, 2020a). Houve a inclusão da ERG na última proposta revisada da plataforma continental estendida do Brasil à CLPC, porque o Programa de Prospecção e exploração de recursos minerais da área internacional do Atlântico Sul e Equatorial (PROAREA), criado para avaliar o potencial mineral a fim de viabilizar contrato de exploração e prospecção de áreas de fundo marinho perante a ISBA, encontrou condições de inclusão da ERG na proposta de Plataforma Continental estendida da margem Oriental-meridional (Secirm, 2013).

O Brasil tem sob jurisdição, incluindo o pedido de extensão da plataforma continental à CLPC, uma área de aproximadamente 5,7 milhões de km 2 de espaço marítimo (Marinha do Brasil, 2020a). A Marinha do Brasil lançou a noção de "Amazônia Azul" como um conceito político estratégico, que abrange os limites marinhos e águas interiores sob jurisdição nacional, numa comparação à importância da floresta amazônica para o país. A Amazônia Azul detém cerca de 95% do petróleo, 80% do gás natural e 45% do pescado produzido no país 12.

A Amazônia Azul é composta pela soma dos limites marítimos nos termos da CNUDM ilustrados na figura 1. O primeiro deles é o Mar territorial que compreende a faixa de doze milhas náuticas de largura, medidas a partir da linha de baixa-mar do litoral continental e insular, em que o Estado costeiro tem direito soberano ao espaço aéreo sobrejacente, seu leito e subsolo. Zona Contígua é uma faixa que se estende das doze às vinte e quatro milhas náuticas, contadas a partir das linhas de base que servem para medir a largura do mar territorial. Zona Econômica Exclusiva Brasileira (ZEE) compreende uma faixa que se estende das doze às duzentas milhas náuticas, contadas a partir das linhas de base que mede a largura do mar territorial. Plataforma continental compreende leito e subsolo que se estendem além do seu mar territorial, em toda a extensão do prolongamento natural de seu território terrestre, até o bordo exterior da margem continental, ou até uma distância de duzentas milhas náuticas das linhas de base, a partir das quais se mede a largura do mar territorial, nos casos em que o bordo exterior da margem continental não atinja essa distância para efeitos de exploração dos recursos naturais. Por outro lado, a ZEE é o limite marítimo em que Estado costeiro tem direito soberano para fins de exploração e aproveitamento, conservação e gestão dos recursos naturais, vivos ou não-vivos, das águas sobrejacentes ao leito do mar, seu subsolo e aproveitamento de outras atividades para fins econômicos (IBIDEM). (Brasil,2019).

A PNRM orienta as atividades de exploração e aproveitamento dos recursos minerais da plataforma continental e dá outras providências (Brasil,2005). Para propósito de extensão da plataforma continental, o órgão conta com a subcomissão do LEPLAC, já destacada anteriormente.

Fonte: 13 Para além de subcomissões, grupos de assessoramento e grupos técnicos, assim como é visto na Figura 2, a Secretaria executiva (SECIRM), que é coordenada por um contra-almirante da Marinha, tem a responsabilidade de executar as atividades pertinentes aos encargos técnicos e administrativos da referida Comissão 6 . Entre as diversas competências da referida secretaria, encontram-se: assessorar o comandante da Marinha quanto ao exercício da coordenação da CIRM; implementar, conduzir e elaborar planos, programas plurianuais e anuais, comuns e setoriais e "orientar a exploração sustentável dos recursos vivos e não vivos na Amazônia Azul" (CIRM,2020 O Ministério de Minas e Energia (MME) teve um papel secundário, tendo sido membro do Grupo de trabalho LEPLAC para o levantamento de dados que subsidiou o pedido da região sul e da região meridional que engloba a ERG (Brasil, 2013). O MME, por meio da CPRM/SGB, teve uma atuação muito relevante em questões relacionadas à avaliação da potencialidade mineral da plataforma continental que contribuiu com o levantamento de dados do LEPLAC (CPRM, 2016).

O MRE também foi um ator relevante nesta rede política, atuando não somente com a submissão do pedido à CLPC, mas também no diálogo com os países vizinhos, porque a CLPC sugeriu que houvesse uma cooperação técnica com Uruguai e a França (Guiana Francesa), para obter dados adicionais de modo a confirmar os respectivos limites marítimos, que foram apresentados como adendos à proposta brasileira ao final de março de 2005 14. Embora os representantes do MCTI e do MMA não tenham sido mencionados com frequência nas atas de sessões ordinárias sobre os trabalhos da subcomissão da LEPLAC, o MCTI teve um papel relevante no LEPLAC. O MCTI, por meio da Coordenação-Geral de Oceanos, Antártica e Geociências (CGOA), tem um programa chamado Ciências do Mar que se dedica à gestão da pesquisa brasileira em águas oceânicas com duração prevista até 2030 (Brasil, 2020c). Também, o MCTI e MMA têm participado da gestão participativa da CIRM em outras ações transversais como o PROAREA que contribuem para a governança da Amazônia Azul e, consequentemente, o LEPLAC (Brasil, 2020d).

Em especial, a região da Elevação do Rio Grande (ERG), devido à existência de recursos minerais valiosos, tem um simbolismo geoestratégico grande para o desenvolvimento econômico brasileiro em longo prazo. Desde 2009, por meio do PROAREA, a Marinha do Brasil e o SGB/CPRM empreenderam expedições de avaliação da potencialidade mineral da região a fim de firmar um contrato de explotação de crostas cobaltíferas perante a ISBA 11. Esse contrato proporcionou uma proteção jurídica para a região da ERG, porque o Brasil garante o direito exclusivo de realizar pesquisas voltadas aos recursos minerais, biológicos e ecológicos por um prazo de 15 anos 15.

Esse contrato pode ser útil também devido à possibilidade de haver uma cobiça futura de atores estrangeiros na região, tendo em vista amostragens realizadas por diversos navios na ERG que identificaram crostas cobaltíferas, e também níquel, manganês, fosfato, platina e terras raras 16. Esses minerais são altamente valiosos para a indústria, porém são recursos de aproveitamento futuro, porque as tecnologias disponíveis ainda não tornam sua extração economicamente viável, haja vista as opções terrestres.

Em razão da discussão de evidências de condições de inclusão da ERG na Plataforma Continental estendida após os levantamentos da DHN e do SGB/CPRM, a subcomissão para o LEPLAC decidiu readaptar o cronograma do LEPLAC 17. Em 2018, esses dados reforçaram os indícios de afinidade geológica da ERG com o continente sul-americano na última submissão do LEPLAC 18. Diante desse cenário, a CIRM decidiu, por meio da Resolução nº 18, de 15 de setembro de 2020, que é de importância imediata a retirada do patrocínio do Brasil e do encerramento do Contrato da SGB/CPRM com a ISBA, pois a manutenção desse contrato está em contradição com a argumentação de incorporar a região da ERG na plataforma continental estendida apresentada pelo Brasil junto à CLPC. O principal fator de contradição é que existe uma incerteza jurídica devido ao entendimento, ratificado por meio da Resolução nº17, de 15 de setembro, da CIRM, de que o Estado costeiro tem direito de exploração dos recursos no leito do mar e subsolo da plataforma continental estendida independente de ocupação ou qualquer proclamação expressa. Dessa forma, a pesquisa da SGB/CPRM que subsidiou a submissão parcial revisada do Brasil na margem Oriental-Meridional à CLPC considerou uma abordagem extensiva 7 18