Em setembro de 2013, documentos ultrassecretos da Agência de Segurança Nacional dos Estados Unidos (ou National Security Agency, NSA) revelaram que o país tinha como alvo direto de espionagem a presidenta brasileira à época, Dilma Rousseff, e muitos de seus assessores, além de dados da estatal Petrobras. Os documentos foram vazados por Edward Snowden, um analista de sistemas ex-contratado pela NSA, que, em conversa com Glenn Greenwald, jornalista norte-americano atuante no Brasil, afirmou que revelaria tais documentos por considerar a privacidade dos chefes de Estado e cidadãos latino-americanos tão importantes quanto a dos estadunidenses (G1, 2013). Essa revelação -que expôs a espionagem norte-americana não só no Brasil, mas também em outros países -trouxe consequências para a relação entre EUA e Brasil. Rousseff adiou sua viagem de Estado a Washington e teve participação ativa nas Nações Unidas para combater esse tipo de atitude por meio de soluções multilaterais e discursos públicos.

As revelações em 2013 e em 2015 causaram fortes desconfortos no governo federal. Porém, questiona-se o quanto tal desconforto se estabeleceu no plano material para além do plano diplomático-dialético, tendo em vista a diferença de impacto entre o primeiro e o segundo vazamento, como será exposto a seguir. Dessa forma, este trabalho busca avaliar, através de uma metodologia qualitativa de análise de fontes primárias, qual impacto os vazamentos de documentos da NSA, revelando a espionagem, causaram na formulação da política externa brasileira (PEB) em relação aos EUA.

Em primeiro lugar, é importante destacar a importância da presidência no direcionamento da política externa, principalmente no presidencialismo pós-redemocratização do Brasil 1. A partir dos processos de formação da PEB, pode-se entender que, ainda que não seja prioridade na agenda executiva, a formulação das estratégias de Política Externa tornou-se mais democrática entre os atores nacionais 2.

Historicamente, a literatura trata a política externa brasileira como um setor à parte da política nacional. As relações internacionais do país raramente se tornam tema de um debate nas eleições presidenciais e é considerada uma área técnica, conceituada e afastada dos interesses políticos do Poder Executivo de modo geral -ao menos nas considerações feitas nas análises dos governos anteriores a 2018 - (Santiago, 2019, p. 4-7). Entretanto, uma parte da literatura tem buscado revisar essa perspectiva tentando explicar a importância das atitudes do presidente para considerar os rumos da formulação de política externa durante seu mandato, como é o caso de Burges e Bastos (2017, p. 278 Sendo esse segundo o fator mais importante, o sistema de presidencialismo pós-ditadura militar permitiu o aumento da influência do presidente perante a formulação da política externa, que foi mais utilizada por FHC e Lula.

No caso de Dilma, a presidenta voltou algumas casas no engajamento presidencial junto à PEB. Como afirmam Burges e Bastos (2017, p. 287) "Dilma's approach to foreign policy thus appeared to largely be one of simply fulfilling the constitutional requirements and allowing Itamaraty to continue as it was".

Entende-se que a formulação da política externa se encontra associada à política doméstica em questão, mesmo que o grau dessa inter-relação possa ser discutido a depender do caso.

Assim, esta pesquisa adota como marco teórico-metodológico uma abordagem que entende que a formulação da política externa se dá através de uma relação de disputa intraestatal e extraestatal 3415, somando-se a isso os apontamentos que destacam a peculiaridade do cenário brasileiro e a importância da agenda do Poder Executivo nessa dinâmica 6677891010. Em outras palavras, toma-se como pressuposto que a análise das motivações por trás da formulação de uma determinada política externa deve levar em conta não apenas o cenário internacional e o posicionamento geoestratégico do país, mas também as dinâmicas internas de poder que estão associadas à disputa pela formulação das políticas públicas nacionaisconsiderando-se aqui que a PEB trata-se de uma política pública (Sachez et al,. 2006). Isto não significa, contudo, que não há uma independência entre a formulação da política interna e externa. Considera-se que há uma independência entre tais políticas visto que cada qual possui finalidades, atores e agentes específicos 5, questionando-se apenas o grau que essa independência atinge. Vale destacar que a compreensão e análise do posicionamento do Executivo, em especial do presidente, necessita desse olhar minucioso para essas duas faces, visto que o ator é um dos poucos que se encontra na divisória da fronteira com a política interna e externa, atuando e sendo influenciada por ambas 25.

Para esta finalidade, as fontes primárias desta pesquisa caracterizam-se principalmente por notícias de jornais, discursos oficiais e atos de chancelaria disponíveis em domínio público.

As fontes secundárias são baseadas em artigos, livros e capítulos de livros que buscam destacar processos de rupturas e continuidades na PEB no sentido mais amplo, além de destacar o processo de ascensão do governo de Dilma Rousseff e do projeto político do Partido dos Trabalhadores (PT).

Uma parcela significativa dos autores que estudam a história da PEB tende a colocar como central a relação entre Brasil e Estados Unidos, incluindo algumas análises historiográficas que analisam toda PEB em função dessa relação bilateral 11. Os primórdios da relação entre Brasil e Estados Unidos remetem aos meados do século XIII com o processo de independência do Brasil e a atuação estadunidense no apoio internacional dado ao país 12. Vale ressaltar que tal estratégia não se encontrava restrita ao Brasil, mas abrangia parcela significativa dos países da América Latina como parte de um mecanismo de inserção e afirmação estadunidense no sistema internacional. Esta relação muitas vezes se pautou pelo processo de subordinação destes países às políticas estadunidenses, com grande destaque para o período pós Segunda Guerra Mundial 13. Um dos principais pontos de inflexão desta dinâmica ocorreu com a formulação da Política Externa Independente, que buscava desvincular a PEB da política externa estadunidense 14. Parte desse processo, contudo, foi interrompido após o golpe de 1964 e a retomada parcial da política do alinhamento automático aos Estados Unidos, em muito influenciado pelo contexto da Guerra Fria e da Revolução Cubana 11.

Com o fim da Guerra Fria a partir da queda do Muro de Berlim e a dissolução da União Soviética, a aparente unipolaridade formada pela hegemonia estadunidense no sistema internacional alterou significativamente as dinâmicas internas e externa dos Estados (Almeida, 2003;1511. No Brasil, o processo afetou não só internamente o PT, que precisou se reconfigurar com a nova realidade e adotou características de uma Realpolitik (Ricupero, 2017, p. 602-604), mas também a dinâmica de formulação da política externa. Com um processo iniciado por FHC, o Brasil buscou fortalecer seus laços multilaterais, mas buscando não afastar ou estremecer laços com os Estados Unidos por conta da característica histórica desta relação. Boa parte do governo Lula manteve tal estratégia, ao mesmo tempo que se aproximava de países do Sul global e buscava fortalecer laços com nações africanas e asiáticas. Assim, o Brasil retomou uma política externa com tendências ao pragmatismo responsável, mas sem afrontar diretamente as vontades estadunidenses (Bodine, 2021, p. 395-398;1631718.

O governo de Dilma Rousseff manteve boa parte dessa lógica, seja pelo desinteresse da presidenta por política externa -que era visto por ela mais como algo protocolar e que portanto poderia ser deixado ao cargo do Itamaraty -, seja pelas sucessivas crises internas que drenaram maior atenção e capital político do Executivo, como as Olimpíadas, a Copa do Mundo e o processo de impeachment (Malamud, 2011, p. 178;19Ricupero, 2017, p.634-652). Assim, a PEB continuou sua aproximação com os países do Sul global, mas sem contestar diretamente interesses estratégicos centrais para os Estados Unidos.

As revelações trazidas à tona por Edward Snowden em julho de 2013 tomaram de surpresa vários países ao redor do globo. No Brasil, a repercussão teve ajuda pelo fato de Glenn Greenwald -jornalista escolhido por Snowden para contar sua história -falar português, podendo publicar de forma direta suas reportagens, sem necessidade de tradução (G1, 2021) para noticiar a espionagem nos mais altos níveis do governo brasileiro, incluindo -mas não se limitando -à presidenta Dilma. Em vista do ocorrido, houve relevantes manifestações da sociedade civil expondo sua comoção e indignação, como é o caso de jornais, parlamentares, centrais sindicais, coletivos de juventude entre outros, que reagiram à época demandando, por exemplo, o respeito à soberania nacional 20.

Dilma estava com uma visita de Estado marcada para Washington para o final de outubro do mesmo ano. Após repetidas reportagens contendo as denúncias sobre a NSA, a presidenta decidiu adiar sua viagem, alegando falta de condições políticas razoáveis para o encontro.

Apesar de simbólico, em especial no mundo cortês e polido da diplomacia 2122, o momentâneo declínio da viagem não foi a única ação no foro da política internacional tomada pelo Brasil.

Uma semana após o cancelamento da viagem, em seu tradicional discurso de abertura da 68 a Assembleia Geral das Nações Unidas, 23 De tom áspero, o discurso constituiu a shaming strategy que colocou o Brasil no centro do discurso, apesar da espionagem ter sido relatada também em outros países. Apesar do tema ser um problema histórico, esta foi a primeira vez que espionagem em tempos de paz foi pautada no âmbito da construção de um regime internacional. Após mobilizar ministérios e agências nacionais brasileiras para refinar sua estratégia diplomática, o país se alinhou à Alemanha para propor e aprovar duas resoluções (Resoluções 68/167 de 2013 e 69/166 de 2014) acerca dos direitos e garantias do uso da internet, posicionando-se como um formulador de política internacional, status que é menos comum para países em desenvolvimento. Inicialmente, o pleito envolvia colocar o direito à privacidade no escopo do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos. Após protestos dos EUA, que alegavam falta de objeto e de se tratar de uma questão de nível doméstico, a primeira resolução ao menos passou com referência expressa do termo "direito humano" (Abdenur;

Contudo, cabe fazer uma ponderação sobre o grau de mudança supostamente causado pelas revelações de Snowden. Santoro e Borges (2017), em seu artigo analisando o episódio, pontuam que os direitos da internet não eram uma pauta alheia ao debate brasileiro, como mostra o começo da tramitação do Marco Civil da Internet no Congresso Nacional. Para os autores, as revelações e a crise -principalmente interna -agiram como catalisadores de um processo que já estava em curso (ainda que de forma muito prematura) na esfera interna.

O que, para eles, surpreende na atuação brasileira e pode ser considerado como um resultado das reportagens revelando a espionagem estadunidense foi o protagonismo adotado pelo país de pautar debates e aprovar normas em fóruns multilaterais, ainda que de forma não juridicamente vinculante (Borge; 24 Porém, diferentemente do caso de 2013, essa nova ocorrência não provocou tamanha indignação em Dilma. Quando indagada pelo jornal belga Le Soir, a presidenta disse que a crise diplomática era "uma questão do passado" 25. Notas do Palácio do Planalto retificaram que, em diversas circunstâncias, "Dilma ouviu de Obama 'o compromisso de que não haveria mais escutas sobre o governo e empresas brasileiras, uma vez que os EUA respeitam os 'países amigos'" 26. Assim, as relações diplomáticas entre Brasil e EUA, que, em 2013, foram estremecidas pelas revelações, não foram impactadas na mesma medida com o caso de 2015.

Logo, considerando que a formulação da política externa é constituída não só pelas relações mais explícitas da chancelaria diplomática, mas também por ações simbólicas, como viagens presidenciais 19Döpcker, 2003), discursos oficiais em fóruns internacionais (Corrêa, 2012) e nacionais 4, é possível concluir que a PEB se alterou em algum grau. Entretanto, é possível questionar quão relevante e significativa essas pequenas alterações foram para a formulação mais geral da estratégia internacional brasileira.

É possível constatar que o caso envolvendo a espionagem estadunidense alterou, em algum grau, a formulação e a execução da política externa brasileira no período. As teorias mais ortodoxas de Relações Internacionais consideram que a formulação da política externa é feita racionalmente com base em aspectos pragmáticos de poder e de posicionamento estratégico do Estado no sistema internacional 272829.

Além disso, essas teorias também consideram a existência de uma independência entre a formulação da política interna e a política externa, argumento que é reforçado em estudos de caso do desenho normativo brasileiro 5. Assim, considerando o poder material dos Estados Unidos e a estreita relação histórica entre o Estado norte-americano e o Brasil 11, esperar-se-ia que a presidenta Dilma mobilizaria poucos recursos com a intenção de dar pouca atenção ao caso, não levando-o, por exemplo, ao plenário da ONU.

Assim, levando em conta que o marco teórico desta pesquisa questiona essas abordagens mais clássicas -entendendo suas vantagens mas também destacando certas limitações, como foi pontuado acima -é interessante questionar quais fatores levaram a esse posicionamento da presidenta na tomada de decisões -visto que aparentemente não havia o objetivo de alterar significativamente as relações bilaterais e a formulação da PEB -e qual o grau que efetivamente a reorientação da política exterior trouxe para o plano material.

Primeiramente, para entender os posicionamentos de Dilma é importante localizar brevemente a história de formulação da ideologia do Partido dos Trabalhadores, tendo em vista que estudos como aqueles propostos por Fonseca Jr. (20113, Burges e Bastos (2017) apontam para uma centralidade da figura do presidente na formulação da PEB por conta do desenho institucional-normativo do país. Parte da história de fundação do PT e da criação da ideologia de sua política externa passa por uma relação direta com as bases intelectuais que atuaram nesse processo e que continuaram sendo parte de alas importantes internas do Partido (Almeida, 2003;101030.

Entretanto, como é mostrado por Ricupero (2017, p. 602-604), após as sucessivas perdas nas eleições, o PT passa a adotar, sob a orientação de José Dirceu, uma estratégia pragmática de realpolitik em sua busca pelo poder, gerando contradições entre parte de sua base e a constante necessidade de conciliações entre os setores internos e externos ao partido. Assim, aprofundou-se no partido disputas entre a base mais ortodoxa -a qual inclusive teve uma parte desmembrada com a fundação do PSOL -e o projeto de conciliação proposto por Lula e seguido por Dilma.

Dessa forma, deve-se ter em mente que, por mais que a política externa angarie um baixo grau de interesse na sociedade como um todo (Souza, 2009, p. 128 apud Ruivo, 2015, a presidenta Dilma muito provavelmente viu-se pressionada por suas bases mais ortodoxas do PT e pelos ideais constitutivos do Partido que buscam salientar a luta antiimperialista e de relações com o Sul global 311010, o que justificaria a decisão de denunciar o caso de espionagem estadunidense.

Entretanto, é interessante sublinhar qual o grau da força das ações da presidência. Apesar das alterações já supramencionadas, nota-se que não houve um esforço para impedir a celebração e ratificação de acordos bilaterais, não houve uma alteração nos quadros diplomáticos presentes em embaixadas brasileiras em Washington e nem a solicitação de alteração dos quadros das embaixadas estadunidenses no Brasil, para dar alguns exemplos.

Assim, pode-se concluir que tais mudanças políticas não foram substanciais, mas sim simbólicas em vista da relação de forças dentro do Partido e a necessidade de agradar determinados setores críticos ao caso estadunidense 6 .

As alterações no plano simbólico e de médio a longo prazo, por sua vez, mantiveram as diretrizes que já se encontravam em curso na PEB desde o período de FHC e aprofundadas durante os governos Lula e Dilma. Tendo em vista o discurso terceiro mundista que buscava construir o Brasil como uma liderança do Sul global -tanto para os EUA e para a Europa quanto para a África e o Leste Asiático - 318, a crítica à espionagem buscava corroborar com tal estratégia. Entretanto, assim como o Brasil buscou se aproximar dessas nações sem ameaçar em muito os interesses do dito "Ocidente", as denúncias públicas sem a mobilização de um aparato da PEB para mudanças efetivas das relações bilaterais seguem as diretrizes gerais da política externa que estavam em curso.

Porém, vale mencionar que a alteração discursiva em planos não-materiais da execução da PEB altera sua formulação, implementação e concepção quando compreendido um contexto de longo prazo de consolidação do pensamento epistemológico associado a ela (Bodine, 2020;32323334. Contudo, constata-se que, apesar disso, a alteração da formulação não perpassou, no curto prazo, por mudanças no plano material, sendo pouco significativas nas relações bilaterais entre os Estados.

Tendo em vista os pontos explicitados por este trabalho, é possível concluir que os vazamentos de casos de espionagem estadunidense com alvo na presidenta Dilma não afetaram significativamente a PEB no curto prazo, nem alteraram a relação bilateral entre os EUA e o Brasil naquele período, apesar de poder-se argumentar que houve uma tentativa de alteração simbólica pela mudança de tom nos discursos oficiais. Apesar de, em 2013, a comoção ter sido expressiva por parte da opinião pública e o desconforto de Dilma ter aparecido em seu discurso de abertura da 68a Assembleia Geral da ONU, isso não foi o suficiente para reformular os aspectos materiais da PEB naquele momento.

Como já mencionado, é possível observar uma mudança simbólica e discursiva na política externa do Brasil, criticando os EUA ao defender sua soberania, ainda que tenha mantido uma agenda que já ocorria no plano doméstico e internacional. Assim, houve uma adaptação da política externa frente às revelações, o que possibilitou ao Brasil se caracterizar, naquele momento, como um formulador de política internacional, posição essa que estava de acordo com a ideologia interna ao partido da presidenta.