LibreOffice/6.1.5.2$Linux_X86_64 LibreOffice_project/10$Build-2 0 0 14099 9999 true $(brandbaseurl)/share/palette%3B$(user)/config/standard.sob 0 $(brandbaseurl)/share/palette%3B$(user)/config/standard.soc $(brandbaseurl)/share/palette%3B$(user)/config/standard.sod 1270 false $(brandbaseurl)/share/palette%3B$(user)/config/standard.sog $(brandbaseurl)/share/palette%3B$(user)/config/standard.soh false false true true false false true false false false $(brandbaseurl)/share/palette%3B$(user)/config/standard.soe false 7 4 false 0 low-resolution false false 1 1 true iVBORw0KGgoAAAANSUhEUgAABeUAAAOCCAIAAAB25S58AAFKO0lEQVR4nOzdB3xUxdrH8T3b UiH0KtJEpCmCUlVQUEFAVEDFAteC0mzoFbCjUhVQiiC8FrCgAiIgAkpTOtKr9F4CAUJ6tr5n s5obKcmZU7bl97189m7COTOTQCL7zzPPWL1erwkAAAAAAAAhwxrsBQAAAAAAAOBfyGsAAAAA AABCC3kNAAAAAABAaCGvAQAAAAAACC3kNQAAAAAAAKGFvAYAAAAAACC0kNcAAAAAAACEFvIa AAAAAACA0EJeAwAAAAAAEFrIawAAAAAAAEILeQ0AAAAAAEBoIa8BAAAAAAAILeQ1AAAAAAAA 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AAAAABBdyGsAAAAAAACiC3kNAAAAAABAdCGvAQAAAAAAiC7kNQAAAAAAANGFvAYAAAAAACC6 kNcAAAAAAABEl/8PV+/AsDXneMIAAAAASUVORK5CYII= O percurso do constitucionalismo populista Maria Tereza Zolyomy Torres * Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra - CES|UC *Autor correspondente. Email: terezatorres@ces.uc.pt Resumo Estudos recentes têm associado o populismo com crises democráticas, sendo que, um dos primeiros feitos deste fenômeno é a troca de legislação constitucional. A partir de um pro- cesso constitucional de legitimidade duvidosa, produz-se um documento alvo de críticas, principalmente, na esfera do direito constitucional, em razão da inserção de elementos político-ideológicos que refletem a ideologia populista do governo na liderança. A partir de então, observa-se considerável retrocesso democrático no país no sentido de afastar os princípios liberais do Estado. Atualmente alguns países da Europa e da América não se in- cluem no rol das democracias plenas, mas sim na esfera dos regimes híbridos, em virtude de ser uma democracia iliberal. A investigação propõe abordar o constitucionalismo populista e os reflexos iliberais na democracia. Pretende-se fortalecer o estudo construindo partindo da base teórica, delimitando linhas de pensamento clássicas e, posteriormente tenciona-se o desenvolvimento do constitucionalismo populista e seu percurso em alguns países europeus e latino-americanos. Adota-se a abordagem quantitativa, com ênfase no método indutivo, debatendo o tema de forma argumentativa-expositiva, exaltando a utilização de referencial bibliográfico, artigos técnico-científicos, legislação e jurisprudência recentes. Chega-se ao resultado parcial de que países com influência populista que construíram sua constituição em meio à crise política possuíam constituições fracas e com pouco suporte democrático, tornando-se voláteis às crises políticas. Palavras-chaves: Constituição; Constitucionalismo; Democracia; Populismo. 1. Introdução Durante os anos 1960 a 1980, na América Latina, havia apenas dois países que não estavam sob domínio de regimes autoritários (Landau 2013), nomeadamente Colômbia e Venezuela, os quais não escaparam do fenômeno no século XXI. Na Europa, entre os anos 1920 até metade da década de 1940, países como Alemanha e Itália estavam sob regimes totalitários, enquanto Espanha e Portugal, entre a década de 1930 até meados de 1970, experimentaram regimes autoritários. A partir de 1974, constatou-se 2 Maria Tereza Zolyomy Torres a terceira onda de democratização, termo firmado por Samuel Huntington, em 1991 (Huntington 1991). Acontecimentos históricos posteriores demonstram que a democracia liberal pros- perou de fato, mas, conjuntamente à ascensão da democracia durante a década de 1990, também cresceu uma zona cinzenta (Bozóki 2017) que, após a virada do século, já havia encapsulado a ascendência da democracia liberal e a convertido em crise polí- tica na atualidade. Vários são os mecanismos que podem ser utilizados para dissolver uma democracia liberal, entre eles supressão dos direitos e garantias fundamentais, interferência na independência das instituições democráticas, afronta à livre imprensa, ataque à oposição, fraude às eleições livres e justas, entre outras, que podem ou não serem combinadas. O constitucionalismo abusivo é um termo firmado por David Landau em 2013, que significa a reformulação da constituição, seja por meio da reforma ou da criação de um novo texto pelo titular do poder, reescrevendo-a de forma a garantir a perpetuação no cargo e o controle dos outros poderes e instituições democráticas (Landau 2013). O objetivo principal deste trabalho é a análise de mudanças constitucionais ocorri- das em democracias lideradas por populistas. A partir da análise das consequências da implementação de uma constituição elaborada ou reformada sob um constituciona- lismo abusivo, é feita a observação da degradação da democracia liberal, bem como a formação de um novo regime político, e as suas consequências constitucionais. Em uma primeira parte, aborda-se a questão sob a ótica bibliográfica de dois principais autores eleitos, depois questiona-se se o constitucionalismo abusivo é um tipo de constitucionalismo, tecendo breves comentários a respeito da constituição escrita sob o regime iliberal-democrático e, ao final, discorre-se sobre a constituição populista como um produto do constitucionalismo abusivo. 2. Referencial Literário 2.1 David Landau e o Constitucionalismo Abusivo Landau cunhou o termo no artigo Abusive Constitutionalism (2013), em que discor- reu sobre a utilização de mecanismos de mudança formais, emendas e substituição constitucional, por pretensos líderes autoritários, no intuito de tornar as democracias mais frágeis. Ou melhor, nas palavras de Landau: “I define ‘abusive constitutionalism’ as the use of mechanisms of constitutional change in the order to make a state significantly less democratic than it was before” (2013, p.195). Muito embora o termo seja novo, o autor observa que, por exemplo, a derrubada da Alemanha de Weimar traça sinais jurídi- cos válidos e pode ser discutida por meios constitucionais. Para Landau, os nazistas utilizaram um dispositivo constitucional para restringir direitos fundamentais (artigo 48, Constituição de Weimar de 1919 ) e, a partir de então, destruir completamente a democracia e instituir um regime autoritário (Landau 2013), mais precisamente, um regime totalitário. Durante a leitura do artigo é possível perceber que o autor deixa bem claro que os golpes militares ficaram no passado, por isso as regras constitucionais que existem hoje não estão sendo capazes de impedirem os retrocessos democráticos. As tomadas de poder não são como antigamente, utilizam mecanismos de alteração constitucional que Landau denomina de constitucionalismo abusivo. Em outras palavras, os pretensos RICRI, 11, n.22 (2024) 3 líderes autoritários não sobem ao poder por meio de golpes militares como antigamente, à exceção de alguns países africanos, por exemplo, Sudão, Guiné, Mali e Burkina Faso, e ainda países asiáticos, como Mianmar. Por isso, a ruptura com a ordem institucional não é tão agressiva, mas sim, lenta e gradativa, motivo pelo qual os regimes totalmente autoritários vêm diminuindo com o tempo. Logo, o que se tem são regimes híbridos, aqueles que aglutinam parte de uma democracia defeituosa e parte de um autoritarismo eleitoral (Bogaards 2009), como exemplo a Colômbia, a Venezuela e a Hungria, os quais Landau trabalhou como casos concretos. A partir desses três exemplos, Landau deixou bem claro que os regimes instituídos se apoiaram fortemente em conjuntos informais de normas e incentivos, no entanto, não se afasta a necessidade de normas formais para que as práticas abusivas se concreti- zem. Em outras palavras, restou demonstrado a essencialidade do constitucionalismo para que os regimes híbridos pudessem aflorar, até porque pretensos líderes autoritários utilizam-se de mecanismos constitucionais para justamente enfraquecer a democracia (Bogaards 2009). Exemplo disso é que nos casos tratados pelo autor, especialmente a Hungria, o reescrever da constituição possibilitou ao líder a chance de enfraquecer ou remover algumas instituições, e as demais preencher com simpatizantes de seu governo (Bogaards 2009). Não basta desmontar apenas um órgão do Estado, é neces- sário remodelar a ordem institucional do país para efetivamente ocorrer a ruptura da democracia e a manutenção do governo por longos anos (Bogaards 2009). Landau elaborou um estudo crítico do direito constitucional comparado e examinou- se alguns tipos de doutrinas, partindo do pressuposto de que o constitucionalismo abusivo é flexível, e que há diversas maneiras de um pretenso líder autoritário agir para alcançar o mesmo objetivo (Bogaards 2009). Examinou-se a Militant Democracy, termo utilizado originariamente por Karl Loewenstein (Loewenstein 1937) que se refere a ideia de que uma democracia pode adotar meios iliberais para evitar que outros a destruam com meios democráticos (Müller, 2012). O autor também abordou Tiered Constitutional Amendment Thresholds, que são os limites para realizar alterações constitucionais, isto é, critérios adotados às emendas constitucionais por outros países que não o Estados Unidos (pois este contém, no artigo V , um dos mais difíceis do mundo) (Landau 2013). Em última verificação, Landau debruça-se sobre a The Unconstitutional-Constitutional Amendments Doctrine, teoria adotada por cortes constitucionais da Alemanha, Índia, Turquia e Colômbia, e significa que pode existir emenda constitucional substancialmente inconstitucional, sob certas circunstâncias (Landau 2013). Após delinear diversos argumentos, mas, principalmente, críticas a respeito dessas teorias, Landau aborda a questão sob a ótica do direito internacional, no sentido de trazer apontamentos que resolvam o problema do constitucionalismo abusivo. A cláusula democrática é indicada como um bom mecanismo, mas limitada, pois deve ser aplicada de forma mais rigorosa, para que não apenas abranja rupturas constitucionais nítidas, mas, também, violações constitucionais ambíguas, tal como o constitucio- nalismo abusivo. Modelos pré-prontos de constituições igualmente são trabalhados como uma possibilidade, no sentido de incluir alguns elementos como procuradorias e cortes constitucionais (Landau 2013). Recusa-se esta hipótese, pois os autoritários apri- morados do século XXI, tendo aprendido com seus antepassados, agora não utilizam 4 Maria Tereza Zolyomy Torres força bruta, mas minam a democracia com técnicas inovadoras, as quais não seriam previstas em modelos constitucionais pré-formatados. A mais ousada das propostas apresentadas é no sentido de conferir efetiva atuação do direito internacional no âmbito interno de um Estado (democrático ou não de- mocrático), por meio da criação de uma Corte Constitucional Internacional. Landau defende que, muito embora a proposta seja provocativa e potencialmente importante em nível internacional, é provável que a Corte seja capaz de eliminar eleições frau- dulentas, mas não lida com os atos mais sutis do constitucionalismo abusivo. Nesse sentido, como última sustentação, o autor sugere que um órgão ou comissão possa ser mais apropriado para isso do que a criação de um tribunal, pois seria capaz de determinar se a ordem democrática cumpre certos requisitos e se episódios de mudança política ou constitucional afetaram o regime a fim de deixá-lo menos democrático do que era. No tocante à proposta, cinge dois fatos. Primeiro, hoje em dia já existem equipes ligadas a órgãos internacionais que são especializadas em monitoração de eleições, por exemplo a Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa, por isso, a criação de uma Corte só para eliminar eleições fraudulentas seria inviável. Em um segundo momento, tem-se em consideração o fenômeno da “desglobalização” que sobrevoa a atualidade. Isto porque, Cortes Internacionais são fundamentadas com base em ideias cosmopolitas, entretanto, o mundo tem traçado ângulos diferentes. Nos últimos anos, observa-se a adoção de medidas protecionistas pelos países desenvolvidos, em razão da desaceleração das exportações e do aumento do consumo interno. Impulsionado após alguns fenômenos globais, tal como a pandemia do coronavírus e a invasão da Rússia na Ucrânia, a desglobalização ganhou força com países como a Rússia e a China a polarizarem o cenário global. Logo, a proposta sugerida pelo autor não teria cabimento ou, seria no mínimo, descontextualizada. Superada as propostas de intervenção e eventuais críticas, reitera-se as inovações trazidas pelos estudos de Landau no sentido de nomear e caracterizar um fenômeno constitucional que tem tomado formas diferentes dos antigos mecanismos autoritários, nomeadamente os utilizados no século XX. Entretanto, o constitucionalismo abusivo, além de ser novo, é facilmente adaptável, porque adequa-se aos mecanismos que o combatem. Por isso, é difícil traçar soluções eficazes, tendo em vista as inúmeras formas de contorná-las. A servir de exemplo o próprio trabalho do autor, a certa altura, já necessita de complemento, principalmente com o propósito de enfatizar mais os regimes híbridos e não propriamente os autoritários, levando em consideração casos que se sucederam com o tempo. 2.2 Mark Tushnet e o Constitucionalismo Autoritário Com uma análise do constitucionalismo de Singapura, Mark Tushnet traça premissas a partir de constitucionalismo absolutista e um mero constitucionalismo de Estado de Direito para, ao final, apontar efetivamente seus estudos sobre o Authoritarian Constitutionalism (Tushnet 2015). Inicialmente, transita-se por toda contextualização histórica e constitucionalista de Singapura (parte I), e a explicará a partir de um discurso de preservação da harmonia entre etnia e religião (Tushnet 2015), indicando que esta seria a melhor escolha, e mais pacífica, para o país. Depois, passa-se pelas premissas RICRI, 11, n.22 (2024) 5 do constitucionalismo absolutista e do mero constitucionalismo de Estado de Direito (parte II), sendo que o primeiro é a figura do monarca que toma decisões autoritárias sem a possibilidade formal de alteração, o segundo pressuposto é um sistema que apenas satisfaz as exigências do Estado de Direito, mas não é normativamente constituci- onalista (Tushnet 2015). Com relação a este último, Tushnet o descreve como um sistema inserido na democracia iliberal, sustentado pelas eleições razoavelmente livres e justas (Tushnet 2015). Complementa-se o estudo com a visão sobre as constituições, cortes e eleições nos Estados autoritários (parte III), inclusive com referência ao cons- titucionalismo abusivo de Landau, deixando bem claro que os exemplos Hungria e Venezuela utilizados por este são significativamente diferentes dos praticados no caso de constitucionalismo autoritário em Singapura (Tushnet 2015). Com esse pano de fundo, o autor conduz a investigação para, finalmente, o desenro- lar do constitucionalismo autoritário (parte IV). Distinguindo-o de mero autoritarismo e mero constitucionalismo de Estado de Direito (Tushnet 2015), Mark Tushnet aponta características a respeito do papel das cortes e das constituições nos regimes autoritários que se aplicam aos regimes constitucionais autoritários. A primeira característica pressupõe a existência de uma parte dominante, a qual toma todas as decisões políticas relevantes e não há base contrária para contestar as escolhas, é isso que faz o regime ser autoritário (Tushnet 2015). A segunda característica diz respeito a um regime que não prende seus adversários políticos de forma arbitrária, mas impõe uma variedade de sanções contra eles, e na medida que empregam essas sanções, esse regime permite uma discussão razoavelmente aberta e crítica sobre as políticas adotadas, é o que diz a terceira característica (Tushnet 2015). O quarto aspecto apontado é que o regime opera com eleições razoavelmente livres e justas, com foco no desenho dos distritos e na criação de listas que dão substancial margem de prevalência; a fraude e a intimidação física não necessariamente ocorrem, apenas de forma esporádica e não sistemática (Tushnet 2015). A quinta característica diz respeito à sensibilidade da opinião pública e à capacidade do partido dominante em ocasionalmente acatá-la para responder à visão da população (Tushnet 2015). No entanto, essa motivação pode ser misturada com o desejo de permanecer no poder e, por isso, podem existir outras motivações, como o melhor interesse da nação (Tushnet 2015). A sexta característica diz respeito à capacidade de desenvolver mecanismos que garantam que a quantidade de discórdia presente na população não ultrapasse um nível desrazoável (Tushnet 2015). Por último, diz-se que as cortes são aceitavelmente independentes e seguem de forma básica e razoável os requisitos do Estado de Direito, mas os juízes de cortes superiores são sensíveis com os interesses do regime, devido ao treinamento e aos mecanismos de seleção e promoção (Tushnet 2015). Os elementos acima expostos aproximam as doutrinas de Landau e Tushnet, especi- almente no que diz a quarta e quinta características. Ambas as doutrinas já se associam de forma reflexa devido ao objeto constitucional abordado, isto é, o constitucionalismo. Entretanto, Landau deixa claro que os líderes autoritários, que são pretensos sujeitos ativos em um cenário de constitucionalismo abusivo, chegam ao poder por meio de eleições democráticas (Landau 2013), tal como a quarta característica elencada por Tushnet (Tushnet 2015). Em uma abordagem contida, Landau traz à baila também a questão da sensibilidade 6 Maria Tereza Zolyomy Torres do líder com a população, especificamente quando trata da substituição constitucional como a expressão máxima da vontade do povo e que esta ferramenta também estaria à disposição dos regimes abusivos (Landau 2013), assim como a quinta característica de Tushnet (Tushnet 2015). De forma geral, ambos alertam para o perigo de violação do princípio da independência das cortes constitucionais e o papel dos respectivos integrantes, principalmente abordando a questão com a visão da independência do Poder Judiciário (Landau 2013)(Tushnet 2015). Em outras palavras, constata-se nos es- tudos a existência da intoxicação das cortes constitucionais com membros de interesses políticos alinhados ao governo na liderança. A partir dos ensinamentos de Tushnet, admite-se que o constitucionalismo é uma ideologia que justifica tanto o uso do poder como as próprias justificativas das restrições desse uso (Tushnet 2015). Por isso, a combinação de constitucionalismo e autoritarismo é plausível de ser feita, porque é utilizada por pretensos líderes autoritários para justificar o irrestrito exercício do poder (Tushnet 2015). Importa destacar: o constitucionalismo autoritário só é constitucionalista devido a invocação de padrões de justificação e não emanam de uma ideologia autoritária específica (Tushnet 2015). Caminhando para o final, o autor admite que traçou pressupostos de um tipo ideal, mas que o constitucionalismo autoritário tem a característica de ser um regime flexível e adaptável, que pode ser razoavelmente estável e se estabilizar por um longo período, mas, em caso de instabilidade, resolve-se optando por duas direções puramente distintas: constitucionalista ou autoritária (Tushnet 2015). 3. O constitucionalismo abusivo é um tipo de constitucionalismo? Breves comentários sobre a elaboração da constituição. Antes de aprofundar na questão intitulada é indispensável conceituar, mesmo que de forma breve, o que é o constitucionalismo propriamente dito. Para isso, recorre-se a José Joaquim Gomes Canotilho, o qual diz que “é a teoria (ou ideologia) que ergue o princípio do governo limitado indispensável à garantia dos direitos em dimensão estruturante da organização político-social de uma comunidade.” (Canotilho 2019, 51). Para tanto, o conceito de constitucionalismo transporta um claro juízo de valor (Canotilho 2019, 51), que no fundo significa “uma teoria normativa da política, tal como a teoria da democracia ou teoria do liberalismo” (Canotilho 2019, 51). Neste mesmo sentido, McIlwain diz que “constitutionalism has one essential quality: it is a legal limitation on government; it is the antithesis of arbitrary rule; its opposite is despotic government, the government of will instead of law.” (McIlwain 1947, 21). A partir de um desenho histórico que demonstra o equilíbrio entre o Judiciário (jurisdictio) e o Executivo (gubernaculum), o autor acrescenta a responsabilidade política ao conceito moderno de constitucionalismo. Portanto, para McIlwain, a base para o constitucionalismo moderno é “the legal limits to arbitrary power and a complete political responsibility of government to the governed” (McIlwain 1947, 136). O fundamento primordial do constitucionalismo, portanto, é limitar o governo por meio da lei fundamental, lei esta que se traduz na constituição. Decorrida a concepção inicial, impõe-se mais questionamentos: se constitucionalismo é a limitação de um poder por meio da lei, por que pretensos líderes autoritários, ao invés de RICRI, 11, n.22 (2024) 7 destruir a constituição, a mantém, reformando ou até mesmo escrevendo outra? A resposta da questão está no fato de que não existe apenas um tipo de constitucionalismo, mas sim vários. Pode ser marcado de forma temporal, como a diferenciação entre constitucionalismo antigo (Canotilho 2019), constitucionalismo moderno (Miranda 2020a) e neoconstitucionalismo (Comanducci 2002); por modelos de compreensão como o constitucionalismo francês, constitucionalismo americano, constitucionalismo inglês (Canotilho 2019), novo constitucionalismo latino-americano (Gargarella 2018); ou até mesmo por ideologia como o constitucionalismo liberal (Miranda 2020b) e o constitucionalismo iliberal (Drinóczi e Bień-Kacała 2020). Tendo em vista os variados adjetivos que pode qualificar o constitucionalismo, o termo abusivo é um deles. Deve-se lembrar que há outros tipos que se assemelham, tal como o constitucionalismo autoritário (Tushnet 2015) ou Stealth Constitutionalism (Varol 2015) (constitucionalismo furtivo). No entanto, para finalidade deste trabalho, prefere-se o termo constitucionalismo abusivo (Landau 2013) em razão da anterio- ridade em que foi cunhado e, também, pela singularidade da expressão. Portanto, fala-se no constitucionalismo abusivo quando o pretenso líder autoritário age de forma imprópria, com uso excessivo do direito que a lei o conferiu (Porto Editora), cons- truindo uma nova constituição, seja por meio de emendas constitucionais ou nova redação, com dispositivos que o favoreça. Atendendo a questão inicial, afirma-se que o constitucionalismo abusivo é uma forma de constitucionalismo. Contudo, é uma variante distorcida da conceituação esperada, pois a forma abusiva intoxica o elemento “limitação do governo por meio da lei”, de forma que os resultados deste constitucionalismo beneficiem os próprios governantes. Com o propósito de melhorar a compreensão da resposta formulada, passa-se a análise dos componentes do constitucionalismo abusivo, isto é, discute-se de forma específica o produto deste fenômeno, que é a constituição e os respectivos elementos. Questiona-se, portanto, qual a função e por que os pretensos líderes autoritários se utilizam de um documento escrito para exercer o poder nos regimes híbridos? São inúmeras as funções de uma constituição, contudo, algumas são específicas para serem compartilhadas em regimes tanto autoritários quanto democráticos (Ginsburg e Simpser 2013). Por exemplo, ambos regimes precisam saber coordenar as instituições e desenhar o papel que desempenharão dentro do governo (Ginsburg e Simpser 2013). Dessa forma, a constituição, especialmente a escrita, diminui o conflito sobre as instituições básicas e facilita a operação impedindo que ocorra contínuas renegociações (Ginsburg e Simpser 2013). O estudo das constituições autoritárias contém uma série de questões que não afetam, ou não deveriam afetar, as constituições democráticas, por exemplo, o poder sagrado que as constituições têm em regimes autoritários, como a China e o Vietnã (Ginsburg e Simpser 2013). Isto é, o documento goza de um status normativo sagrado na mente do povo, independente do conteúdo e da força de aplicação desta constituição (Ginsburg e Simpser 2013). Outro exemplo é o fato de que a constituição autoritária pode moldar as normas e preferências do povo (Ginsburg e Simpser 2013), de forma que “a principal purpose of publically proclaimed laws and regulations is to stigmatize antisocial behavior and thereby to influence citizens’ values” (Hirschman 1986, 146). Assim, potencializa-se o poder do governo autoritário e manipula-se a sociedade a seu favor por meio de uma constituição escrita. 8 Maria Tereza Zolyomy Torres Muito embora grande parte dos estudiosos dediquem-se ao estudo de uma cons- tituição autoritária , a revisão bibliográfica realizada demonstra que esse termo está muito ligado aos documentos escritos na época dos golpes e regimes militares, fenô- menos que ocorrem hoje pontualmente (exemplo, países africanos), e que não são objetos deste trabalho. Nessa lógica, tendo em consideração que o constitucionalismo abusivo surge como um novo mecanismo para minar a democracia, e ainda vem em sentido de substituir os golpes militares, uma vez que a população não mais os aceita tão facilmente, pode-se dizer que apenas explorar os elementos de uma constituição autoritária é limitar o trabalho às experiências passadas. O que se tem atualmente são regimes híbridos, como já dito, os quais não tendem nem para o autoritarismo total, nem para a democracia plena. Por consequência, é necessário investigar o conteúdo das constituições destes regimes, especialmente quando se observa a fungibilidade do constitucionalismo abusivo e a ausência de mecanismos constitucionais capazes de o detectar, assim como já é possível fazer com os tradicionais golpes militares (Landau 2013). Analisa-se o tipo político híbrido da democracia iliberal. Primeiro, ressalta-se que não há fortes discrepâncias entre o desenho constitucional iliberal e o liberal, inclusive as constituições escritas pelos populistas iliberais latino-americanos e da Europa Oriental representam vigorosamente as ideias e os conceitos do constitucionalismo liberal- democrático (Landau 2021) . O que se pode dizer que as constituições têm de diferente, portanto, é o fato de os regimes iliberais são sempre marcados por normas que na teoria representam a democracia liberal, mas na prática produzem efeitos de uma democracia iliberal (Landau 2021). Kim Lane Scheppele tece comentários semelhantes à linha de raciocínio aqui produzida quando analisa o denominado “Frankenstate”, analogia à obra Frankenstein, criada pela autora Mary Shelley, na qual um médico, Dr. Victor Frankenstein, cria um monstro composto de diferentes partes de pessoas mortas e, posteriormente, dá-lhe vida (Scheppele 2013). Para Scheppele, muito embora índices de desenvolvimento demonstrem que países possuem mais ou menos concretizado o Estado de Direito, deve-se levar em conta a interação dos efeitos desses indicadores com os elementos que põe o país no topo ou nas linhas baixas da escala (Scheppele 2013). Em outras palavras, quer-se dizer que os indicadores das escalas de mensuração do Estado de Direito – também se estende aos índices democráticos – não levam em consideração os efeitos que as normas formais têm na sociedade do país avaliado. Partindo de uma lista com elementos a serem verificados, os indicadores mantêm-se no campo objetivo, e acaba por reduzir o julgamento a partes isoladas (Scheppele 2013). Nesse sentido, quando o país é visto de forma afastada da retratada nos indicadores, estes tornam-se incoerentes com a realidade, pois o checklist realizado não foi suficiente para mensurar os efeitos das normas formais na prática. Para exemplificar melhor, pode-se citar a Constituição de Weimar de 1919 . No mesmo documento havia o artigo 48, que permitia que o presidente declarasse o estado de emergência, sujeito à aprovação do parlamento, ou rejeição por meio de declaração, e o artigo 25 que permitia que o presidente dissolvesse o parlamento por qualquer razão (Scheppele 2013). Ou seja, é perfeitamente provável, e constitucional, RICRI, 11, n.22 (2024) 9 que primeiro o presidente dissolva o parlamento e depois convoque o estado de emergência, para assim causar uma verdadeira catástrofe constitucional (Scheppele 2013). Outro exemplo que representa o Frankenstate para Scheppele é a forma como o governo húngaro conseguiu ser eleito em 2010. Incoerências não intencionais na reformulação da constituição em 1989 e na lei eleitoral permitiram ao partido que, apesar de ter adquirido 53% dos votos em lista partidária, e alcançado 68% dos assentos parlamentares, com apenas 34% de apoio da população, criasse uma assembleia constituinte praticamente homogênea (Scheppele 2013), e redigisse a nova Lei Fundamental húngara em 2011. Pôde-se perceber bem o que Scheppele quis dizer com Frankenstate ao analisar ambos os exemplos, pois a ideia que transmite é que os dispositivos constitucionais partiram de pressupostos diferentes, mas foram costurados juntos e deram vida a um monstro denominado como texto constitucional. Tal analogia pode ser transportada para o fato de que os regimes iliberais representarem na teoria uma democracia liberal, mas na prática uma democracia iliberal. Isto é, uma constituição iliberal deveria ser mais afirmativa em centralizar as eleições e excluir as instituições que controlam e checam a vontade da maioria, além de estimular a utilização da opinião popular por meio dos referendos e plebiscitos (Landau 2021). Porém, o que ocorre é a elaboração de constituições claramente liberais que quando alinhadas à prática geram efeitos de um Frankenstate. Constituições liberais elaboradas em regimes iliberais podem, inclusive, apresentar dispositivos que demonstram alguma evolução constitucional, por exemplo as consti- tuições latino-americanas do Equador e da Bolívia (Landau 2021). Ambas representam uma revolução para os países, pois foram constituídas por líderes populistas munidos de radicalismo sem precedentes, e utilizaram a elaboração das novas constituições como chave para suas respectivas revoluções (King 2013). A Constituição do Equador de 2008 , por exemplo, traz inovações relativas à natureza – ou Pacha Mama – no sentido de tratá-la como sujeito de direitos, dedicando um capítulo exclusivo ao tema. A Constituição da Bolívia de 2009 destaca-se pela proteção concedida aos indígenas, sendo possível encontrar 394 vezes a palavra “indígena” no texto. E, ainda, ambas vão conter aspectos constitucionais liberais, por exemplo a proteção à propriedade privada, a inclusão das Cortes Constitucionais, e órgãos de controle, como ouvidorias, comissões de direitos humanos, instituições anticorrupções e a mídia fiscalizatória (Landau 2021). No entanto, os avanços constitucionais eram ilusórios, assim como nenhum dos dispositivos liberais tiveram potencial para barrar o avanço revolucionário dos respectivos presidentes, os quais conseguiram, por meios constitucionais abusivos, minar as democracias e transformá-las em regimes políticos híbridos. A democracia iliberal pode demonstrar-se estável por alguns anos. Não quer dizer que seja um regime estável, pelo contrário, muitos autores defendem que a democracia iliberal é, na verdade, um regime instável (Dixon e Landau 2021), e que pode acabar em vias de autoritarismo ou até mesmo retornar à democracia liberal, como o Equador, por exemplo (Plattner 2019). Mas, nos últimos anos, vê-se a democracia iliberal se sustentar por períodos superiores a um mandato presidencial. Isto porque, na maioria das vezes, além da figura do líder, conta com o apoio popular esmagador, como na Hungria, Polônia e Turquia. 10 Maria Tereza Zolyomy Torres Nesse sentido, afirma-se que o fenômeno do populismo está diretamente relacio- nado com a transformação constitucional iliberal. Isto porque, mesmo que ataques a diferentes tipos de instituições têm efeitos diversos no equilíbrio entre liberalismo e democracia, ambos terão uma forte tendência de se degradar juntos (Dixon e Landau 2021), quando causados por líderes com pretensão autoritária. Além do mais, quando líderes populistas chegam ao poder eles tendem a criticar fortemente a ordem institu- cional instalada, pois se elegem face a um discurso que exalta o povo lutando contra uma elite corrupta, a qual está associada à ordem preexistente (Landau 2018). Logo, torna-se substancial utilizar do mecanismo da mudança constitucional para efetivação da ideologia defendida (Landau 2018). É com esse pano de fundo que se desenvolve o próximo tópico. 4. A constituição populista como produto de um constitucionalismo abusivo? Aspectos sobre a construção do texto constitucional populista Nota-se, conforme já dito, que o adjetivo que acompanha o constitucionalismo pode mudar conforme o fenômeno político a influenciar a esfera constitucional. Hoje, mais do que quando Landau escreveu sobre o constitucionalismo abusivo em 2013, tem-se concretizado mais figuras populistas e os recursos que estes utilizam para chegarem e se manterem no poder por longos períodos. Por exemplo, Hungria, Polônia e Turquia possuem governos populistas há pelo menos oito anos. Destaca-se, também, Marine Le Pen que perdeu pela terceira vez as eleições presidenciais na França, mas obteve a melhor porcentagem dos votos de todos os tempos, 41% contra 58% de Emmanuel Macron (Kirby 2022), indicando a forte incidência do populismo com vertente de direita radical no país. É adequado dizer, portanto, que o constitucionalismo abusivo inaugurou o tema e, com o decorrer dos anos, dada a efervescência do populismo, passou-se a analisar as alterações constitucionais a partir desta ótica mais direcionada. Vale destacar, como premissa, que o tema introduzido pelo constitucionalismo abusivo é o uso de meca- nismos de mudança constitucional, seja as emendas ou a nova redação constitucional com intuito de minar a democracia (Landau 2013). Ressalta-se, também, que minar a democracia não significa transformá-la em um regime autoritário, mas simplesmente o fato de reduzir o nível democrático, por exemplo, já cumpre o intuito pré-definido. Partindo da hipótese, portanto, que o constitucionalismo abusivo é utilizado para minar a democracia e o populismo entende que a democracia liberal é inadequada para promover a soberania popular (Blokken 2019), e tendo em vista que democracia iliberal para fins deste trabalho não é democracia, conclui-se que o populismo pode ser utilizado por pretensos líderes autoritários como ferramenta de constitucionalismo abusivo, pois é uma técnica para minar a democracia. Nesse sentido, “The same moves that undermine liberalism will also probably undermine democracy” (Landau 2021, 435), isso porque liberalismo não é apenas utilizado para limitar o poder público, mas também é uma precondição para constituir a democracia, a qual engloba o Estado de Direito, sistema de freios e contrapesos, e a garantia dos direitos individuais (Halmai 2018). Os líderes que detêm apoio parlamentar suficiente procuram instituir uma nova constituição com desenho populista, no sentido de haver um novo pacto sociopolítico, RICRI, 11, n.22 (2024) 11 bem como um novo conjunto de regras políticas (Müller 2017). Segue-se o exemplo da Hungria que, em 2010, elegeu Viktor Orbán, líder do partido Fidesz e protagonista de um discurso populista, e é responsável por diversas emendas constitucionais entre 2010 e 2011 até a substituição constitucional húngara em 2011. O processo de alterações sucessivas seguido da substituição constitucional é claramente denominado de constitu- cionalismo abusivo (Landau 2013). Além do mais, a própria Lei Fundamental húngara de 2011, a qual será objeto de estudo posteriormente, é uma constituição populista (Landau 2018), que mesmo depois de elaborada ainda continuou a ser emendada no intuito de torná-lo ainda menos liberal e menos democrático. A partir de então, Orbán governa uma democracia iliberal, como ele mesmo se orgulha em dizer em um discurso emblemático de 2014 . A Hungria não é tida como um regime completamente autoritário, pois há eleições periódicas (livres, mas não justas) e garantia de alguns direitos. No entanto, está longe de ser uma democracia liberal plena, já que este governo se afastou dos princípios básicos, tal como a indepen- dência dos poderes, proteção dos direitos das minorias, salvaguarda das instituições democráticas, entre outros que circulam o regime político. Nesse sentido, e para entender melhor o documento constitucional do caso concreto que será abordado a seguir, passa-se a análise de uma constituição populista e seus critérios de elaboração e funções. Partindo do pressuposto que a soberania popular é um dos pilares que sustenta o populismo, e tendo em vista que a vontade popular é a única e exclusiva vontade a ser acatada, o poder constituinte, visto pela ótica populista, é do povo e absoluto devendo ser exercido diretamente na política (Corrias 2016). Um dos mecanismos de efetivação desse exercício direto é o referendo. Por exemplo, na Turquia, em 2017, realizou-se um referendo para questionar a respeito de uma reforma constitucional que alteraria o sistema de governo parlamentar para o presidencialista. A partir de então, dada a vitória, Recep Tayyip Erdoğan demonstra-se cada dia mais poderoso e difícil de derrotar. O referendo é o recurso utilizado para expressar a vontade popular da forma mais explícita: o voto direito. Esse tipo de convocatória popular abre um campo de legitimidade para líderes populistas terem suas práticas rapidamente validadas pela população. É o que se chama de política de imediatismo (Corrias 2016). No entanto, a forma como esse mecanismo constitucional é utilizado por populistas não está de acordo com a teoria constitucional contemporânea, pois as constituições atuais são desenhadas para caminhar com a democracia representativa, e não para abrir voz direta ao povo já representado (Corrias 2016). Em compensação, na democracia representativa, é por meio do sufrágio universal que o povo, manifestando sua soberania popular, escolhe seus representantes. Isto é, enquanto na vida cotidiana as pessoas são representadas, nas eleições, o povo que normalmente está ausente, apresenta-se para votar (Corrias 2016). Partindo do pres- suposto que nada faz o paradoxo da democracia mais palpável que a instituição do sufrágio universal, Claude Lefort diz que quando a soberania popular é manifestada, isto é, quando o povo expressa sua vontade, o cidadão rompe o contexto social que está inserido e torna-se mera estatística (Lefort 1988). De acordo com esta análise, tem-se que o voto de um se dissolve no meio de vários outros e constitui a vontade em 12 Maria Tereza Zolyomy Torres uma só, denominada como soberania, e essa soberania é que vai nomear alguém para representar o povo (Lefort 1988). Ou seja, ao contrário do que os populistas pregam em torno da democracia direta, na representativa, o voto torna-se mera estatística, e não uma participação efetiva. No entanto, “Repudiating this gap and exercising a politics of immediacy, populism seeks to reincorporate power. Constitutional the- ory convincingly shows that the unity of the people is nothing more or less than a represented unity.” (Lefort 1988, 21). Em complemento ao estudo, Jan-Werner Müller diz que, em uma concepção moral de política, “populists do not have to be against the principle of representation” (Müller 2014, 486). Ao invés disso, eles podem endossar a representação usando-a como ponto positivo, desde que seja conveniente para a política populista, isto é, os representantes certos fazendo a coisa certa para as pessoas certas (Müller 2014). De forma similar à democracia representativa, os populistas observam o povo na forma passiva, e tão somente os convocam ao referendo para verificar certas atitudes com clareza, e não como meio de ouvir a vontade popular (Müller 2014). Não obstante o cenário traçado por Müller agregar no sentido moral-ideal, a constatação fatídica não condiz com a teoria. O que o constitucionalismo implementado por populistas preza é realmente a participação popular, tendo em vista que o líder recorre ao apoio popular para efetivar suas políticas. Nesse sentido, em detrimento da representação e utilizando de mecanismos constitucionais que mobilizem os titulares da soberania popular, o constitucionalismo populista apresenta-se como desafiador dos problemas contemporâneos da sociedade. O constitucionalismo populista nada mais é do que um desafio para a democracia liberal, pois explorará as fraquezas do constitucionalismo liberal democrático e o denunciará argumentando que as formas iliberais são capazes de responder às reais necessidades do povo (Landau 2018). O projeto constitucional populista tende à consolidação do poder de quem está no topo, a degradação da separação dos poderes e o enfraquecimento da proteção dos direitos das minorias (Landau 2018). Basicamente isso pode ser justificado quando se remete aos pressupostos da ideologia, quais sejam o antielitismo e o antipluralismo. Antielitismo porque os populistas vão visualizar a atual estrutura como uma construção da elite, o que representa, portanto, o lado corrupto e contrário à ideia de povo. Antipluralismo vai de encontro com a ideia defendida de que a sociedade é uma só, ou seja, o povo é um só, portanto não há grupos que representam diversidades na sociedade, muito menos que estes devem ter privilégios comparados a outros. Nesse sentido, resume-se as funções principais das novas constituições escritas por populistas em três: a função de romper com a ordem política existente, a crítica à ordem constitucional anterior e a de consolidação do poder nas mãos dos líderes (Landau 2018). Teoricamente, todos os projetos constitucionais, independente se são populistas ou não, têm como função o rompimento com a ordem preexiste, até porque não é coerente elaborar uma nova constituição sem ao menos ter motivo para desconstruir o velho ordenamento. Mas as constituições populistas podem ser lidas com uma peculiaridade: elas irão destruir a ordem anterior em razão dela ser liberal democrática e o novo projeto constitucional deverá ser crítico com relação a isso (Landau 2018). Dessa forma, o intuito é deixar explícito que o Estado rompeu com aquela ordem RICRI, 11, n.22 (2024) 13 política do passado, que representava as perdas e derrotas históricas, para agora trilhar um novo caminho para nação (Landau 2018). É na função da consolidação do poder onde se pode encontrar os maiores desdobra- mentos práticos que vão de encontro com os princípios liberais democráticos. Projetos constitucionais populistas, para que consigam elevar o poder e consolidá-lo nas mãos, principalmente, do Executivo, destroem a separação dos poderes e enfraquecem os direitos das minorias e oposição (Landau 2018). Gábor Halmai vai além, diz que os populistas se opõem aos limites da unidade do poder, bem como da adesão ao Estado de Direito e da proteção dos direitos fundamentais, estes que são a base do constituciona- lismo, por isso, ao ver do autor, não se pode falar em um constitucionalismo populista . Halmai entende que populismo e constitucionalismo, em uma mesma expressão, exprimem conceitos contrários, ou seja, é um oxímoro, o mesmo ocorreria com termos similares, tal como iliberal ou autoritário . Isto porque a principal característica do constitucionalismo é o poder legal de limitar o governo, logo, esse fundamento não é coerente com as políticas autoritárias, nem iliberais . Reserva-se certa autoridade ao autor sobre o assunto, no entanto, não há concor- dância nesse sentido, pois parte-se da ideia de que há modelos de compreensão do constitucionalismo, e que estes vão limitar o governo conforme lhes convêm. Ocorre que, muito embora se fale em um constitucionalismo populista, nem sempre os projetos constitucionais populistas colocam suas ideias de forma visível no texto constitucio- nal, principalmente porque, se as deixassem claro, provavelmente não seria aprovado. Logo, o que sucede é que o projeto se veste como liberal democrático, por vezes até melhorado, mas na prática produzirá efeitos cada vez menos democrático e menos liberal (Landau 2018) Retoma-se a ideia reproduzida no tópico anterior de Frankenstate, ou seja, a constituição está, maioritariamente, de acordo com um constitucionalismo liberal- democrático, mas, na prática, produz efeitos iliberais. Nas constituições populistas, encontram-se listados os direitos e garantias fundamentais, a separação dos poderes bem delimitado, bem como a independência destes. Entretanto, há diversos exemplos que põe à prova o constitucionalismo liberal e apresentam contradições dentro do próprio texto constitucional, relembrando a analogia feita por Scheppele (Scheppele 2013). Cita-se, à título de exemplo, o Conselho de Orçamento húngaro que é composto por três membros , responsáveis por vetar qualquer orçamento que aumenta a dívida pública ou representa irresponsabilidade fiscal, são eles: o presidente do Conselho de Orçamento, nomeado pela presidente da República, para um mandato de seis anos; o Governador do Banco Central da Hungria, nomeado pela presidente da República para um mandato de seis anos; o presidente do Tribunal de Contas, o qual é eleito, a um mandato de 12 anos, por dois terços dos votos dos membros do Parlamento. Entretanto, o mesmo documento constitucional que dá ao presidente da República o poder de nomear maioritariamente os membros do Conselho, também diz que o chefe do Executivo pode dissolver o Parlamento caso estes não cumpram o prazo de 31 de março para aprovação do orçamento. E, ainda, como Scheppele comenta a exemplo de Frankenstate, “If the budget council vetoes the budget on the eve of the deadline, the president can dissolve 14 Maria Tereza Zolyomy Torres the parliament and call new elections.” (Scheppele 2013, 562). Ou seja, a partir do momento que o presidente húngaro está alinhado ao Fidesz, e este também possui controle sob o Conselho de Orçamento, o partido trabalha junto com os demais para garantir novas eleições, caso ocorra vitória da oposição (Scheppele 2013). Dessa forma, uma das principais funções da constituição populista é cumprida, qual seja, a de concentrar o poder. Mas só isto não basta, uma vez concentrado, o intuito é prolongar os efeitos deste poder da forma mais durável possível. Por isso, muito embora não seja uma regra, a mudança constitucional formal vai representar uma maneira particularmente mais eficiente de consolidar e se perpetuar no comando (Landau 2018). Em comparação aos outros mecanismos, permite que os populistas desestabilizem a ordem constitucional preexistente de forma rápida e completa, e implementem a nova ordem constitucional populista de maneira mais durável e resistente (Landau 2018). Respondendo à questão formulada no título do tópico, uma constituição populista pode ser sim produto de um constitucionalismo abusivo, pois, a partir de uma liderança populista, com intuito claro de a alterar para permanecer no poder, garantindo a perpetuação no cargo e o controle dos outros poderes e instituições democráticas (Landau 2013), substitui-se a constituição e cria-se um projeto constitucional próprio com bases inclinadas para as ideologias populistas. 5. Conclusão O estereótipo ideal de democracia liberal pregado nos anos 1990 não existe mais. O século XXI tem mostrado, desde o início, que este regime político possui sérios defeitos ou, como alguns estudiosos preferem articular, a variante iliberal da democracia escancarou os erros da democracia liberal. Ocorre que, líderes políticos, munidos do interesse autoritário e percebendo que os mecanismos de tomada de poder de antigamente já não funcionam mais, veem nas fragilidades da democracia liberal a oportunidade de inverter a ordem institucional e consolidar o poder. Hoje em dia, a voz popular está muito mais valorizada do que antes, seja em razão do advento da internet e do alcance que as redes sociais podem chegar, seja pela própria participação democrática. Tendo isso em consideração, pretensos líderes autoritários utilizam-se da ideologia populista como mecanismo para chegar ao poder. Uma vez no poder, para alcançar os propósitos, é necessário dilacerar o Estado democrático liberal, pois os pilares que o sustenta são incoerentes com os pressupostos da ideologia. Um dos mecanismos mais eficazes encontrados por estes líderes autoritários foi o constitucionalismo. Percebendo que a partir da elaboração de uma constituição personalizada aos ideais populistas, líderes populistas poderiam governar de forma “legítima”, eles chegam a duas finalidades. Uma é a aproximação e, até mesmo, a estabilização do Estado em um regime híbrido. A outra é a concretização das transformações no tempo, amarrando e impedindo que, na eventualidade da oposição vencer, estes consigam governar livremente. Isto porque, mudanças constitucionais são desenhadas para durarem no tempo e não para acompanhar alterações de governos. Assumiu-se, portanto, como objetivo deste trabalho a análise destas mudanças constitucionais ocorridas em democracias lideradas por populistas. Traz-se a proble- mática das mudanças constitucionais em sede de um governo populista. Para isso, RICRI, 11, n.22 (2024) 15 parte-se dos referenciais teóricos de David Landau e Mark Tushnet, os quais trazem teorias que descrevem o cenário de mudanças e os eventuais motivos. No entanto, apenas com a efetiva contextualização para o constitucionalismo populista é possível visualizar o que se pretende: a constituição escrita sob um governo populista. Com essa análise foi possível encontrar, baseado em David Landau, três principais funções das novas constituições: romper com a ordem institucional anterior, crítica à ordem constitucional anterior e consolidar o poder nas mãos dos líderes. Recebido em: 05/06/2023. Aprovado em: 30/04/2024. Referências Blokken, Paul. 2019. Varieties of Populist Constitutionalism: The Transnational Dimension. German Law Journal 20 (3): 332–350. https://doi.org/10.1017/glj.2019.19. Bogaards, Matthijs. 2009. How to Classify Hybrid Regimes? Defective Democracy and Electoral Authoritarianism. Democratization 16 (2): 399–423. https://doi.org/10.1080/135103409027 77800. Bozóki, András. 2017. Illiberal Democracy Belongs to the Hybrid Regimes: Reflections on Jeffrey C. 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