Resumo
O presente artigo analisa a composição sociopolítica das comissões temáticas de fiscalização e controle no Senado brasileiro, visto que as comissões cumprem um importante papel na organização das atividades legislativas, pois: a) proporcionam a especialização dos parlamentares; b) permitem maior discussão sobre as matérias demandadas; c) viabilizam o debate político democrático e a busca pela formação de consensos. Além disso, possibilitam o trabalho do plenário em ser um instrumento de equilíbrio entre o parlamento e o governo ao facultar a produção de decisões estáveis, contrapondo-se, portanto, ao caráter cíclico da regra majoritária e à ameaça de paralisia decisória. Portanto, pesquisar a sua atividade legislativa também perpassa observar sua engenharia. É nesse sentido que este artigo pretende colaborar com o dossiê ao analisar a composição sociopolítica das comissões responsáveis pela temática de fiscalização e controle no Senado brasileiro, no período de 1993 a 2018, levando em consideração: a) o perfil político dos membros das comissões (partido, mandato, experiência em outros partidos); b) experiência prévia em cargos eletivos nos Poderes Legislativo e Executivo; c) escolaridade e atuação profissional; d) perfil sociodemográfico (região, gênero).
Palavras-chave: Instituições Políticas; Estudos Legislativos; Comissões Permanentes; Senado Federal.
Abstract
This article analyzes the sociopolitical composition of the thematic committees of Supervision and Control in the Brazilian Senate, since the committees play an important role in the organization of legislative activities, as they: a) provide the specialization of parliamentarians; b) allow more discussion about the subjects demanded; c) enable the democratic political debate and the search for consensus building. In addition, they make it possible for the plenary's work to be an instrument of balance between parliament and the government in enabling stable decisions to be produced, counteracting the cyclicality of the majority rule and the threat of decisional paralysis. Therefore, researching its legislative activity also involves observing its engineering. It is in this sense that this article intends to collaborate with the dossier by analyzing the socio-political composition of the committees responsible for Supervision and Control in the Brazilian Senate, from 1993 to 2018, considering the subjects: a) the political profile of the members of the committees (party, mandate, experience in other parties); b) previous experience in elective positions in the Legislative and Executive Powers; c) education and professional performance; d) sociodemographic profile (region, gender).
Keywords: Political Institutions; Legislative Studies; Permanent Committees; Brazilian Federal Senate.
1 Introdução
Este artigo tem o propósito de analisar a composição sociopolítica das comissões responsáveis pela temática de fiscalização e controle do Senado brasileiro, observando o perfil político dos membros das comissões (partido, mandato, experiência em outros partidos), a experiência prévia em cargos eletivos nos poderes Legislativo e Executivo, a escolaridade e atuação profissional e o perfil sociodemográfico (região, gênero). Trata-se de uma pesquisa, em andamento, de dissertação de mestrado, intitulada “Sistema de Comissões no Senado Federal brasileiro: um estudo das comissões temáticas de fiscalização e controle (2005-2018)”, e que pretende contribuir com a bibliografia sobre o legislativo brasileiro, neste caso em específico sobre o processo legislativo no Senado Federal e seu sistema de comissões permanentes.
Hoje, o Senado Federal brasileiro dispõe de 14 comissões permanentes[1] em funcionamento. Sobre a atual comissão temática de fiscalização e controle (atualmente denominada Comissão de Transparência, Governança, Fiscalização e Controle e Defesa do Consumidor – CFTC), segundo o Regimento Interno do Senado, cabe a ela, entre outras atribuições: I - exercer a fiscalização e o controle dos atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta; II - opinar sobre matérias pertinentes aos seguintes temas: prevenção à corrupção; acompanhamento e modernização das práticas gerenciais na administração pública federal; prestação eficaz, efetiva e eficiente de serviços públicos; transparência e prestação de contas e de informações à população; difusão e incentivo de novos meios de prestação de informações à sociedade e apoio a Estados e Municípios para a implantação desses meios; III - opinar sobre assuntos pertinentes à defesa do consumidor (BRASIL, 2019).
Ocorre que, ao longo dos anos, as comissões temáticas de fiscalização e controle sofreram significativas mudanças, entre elas a incorporação de temáticas do meio ambiente, de transparência e governança pública, eis o motivo pelo qual se optou trabalhar no recorte de tempo que percorre a criação da Comissão de Fiscalização e Controle (CFC), em 1993, e a última configuração da Comissão de Transparência, Governança, Fiscalização e Controle e Defesa do Consumidor (CFTC), em 2018. Para ficar mais evidente, segue um breve percurso temporal das comissões temáticas de fiscalização e controle no Senado brasileiro: 1993 - 2004: Comissão de Fiscalização e Controle (CFC); 2005 - 2016: Comissão de Meio Ambiente, Fiscalização e Controle e Defesa do Consumidor (CMA); 2015 – 2016: Comissão de Transparência e Governança Pública (CTG); 2017 - 2018: Comissão de Transparência, Governança, Fiscalização e Controle e Defesa do Consumidor (CFTC).
Para cumprir com os objetivos propostos e melhor apresentar os dados e as análises, estruturou-se o artigo da seguinte forma:
Na primeira seção, explora-se os aspectos bibliográficos que deram suporte teórico, sobretudo no que tangencia aos Estudos Legislativos, Comissões Permanentes, Presidencialismo brasileiro e o Senado Federal. Entre as literaturas revisadas, destaca-se a forma com que as comissões e o Senado brasileiro têm ganhado cada vez mais atenção nas agendas de pesquisa, seja pela questão do presidencialismo e da engenharia institucional pós-constituinte ou por aspectos sociais e econômicos na própria composição do Senado Federal brasileiro e do seu sistema de comissões.
Na segunda seção, analisa-se os dados levantados sobre a composição das comissões responsáveis pela temática de fiscalização e controle no Senado brasileiro, desde a instalação da Comissão de Fiscalização e Controle (CFC), em 1993, passando pela incorporação da temática do Meio Ambiente na Comissão de Meio Ambiente, Fiscalização e Controle e Defesa do Consumidor (CMA), da Transparência e Governança Pública com a Comissão de Transparência e Governança Pública (CTG), até a atual configuração, a Comissão de Transparência, Governança, Fiscalização e Controle e Defesa do Consumidor (CFTC).
Por fim, apresenta-se as considerações finais e possíveis agendas de pesquisa a respeito do Senado brasileiro e do seu sistema de comissões permanentes.
2 Comissões Permanentes e os Estudos Legislativos
A emergência dos Estudos Legislativos no Brasil foi fortemente influenciada pelas perspectivas teóricas e metodológicas que buscaram analisar o funcionamento do Congresso Norte-Americano. Tais abordagens estavam conectadas com as vertentes neoinstitucionalistas, que ascenderam a partir dos anos 1960 em reação ao comportamentalismo, retomando o debate sobre as instituições e o comportamento dos atores políticos: as decisões políticas são resultado de preferências individuais ou são produtos de um processo de regulação das instituições? (LIMONGI, 1994; PERES, 2008).
Essa nova abordagem no estudo das relações entre o indivíduo e a instituição trouxe em si, entre outras contribuições[2], a importância do desenho institucional enquanto elemento que molda o comportamento político dos atores no âmbito das instituições políticas. Assim, a retomada das instituições enquanto foco analítico e explicativo da dinâmica política e social se deve a dois fatores: a) a uma teoria no campo da Economia voltada ao problema da tomada de decisões no contexto de escolhas coletivas; b) às consequências que essa teoria produziu sobre os estudos do Congresso Norte-Americano.
No que diz respeito ao segundo fator, os estudos produziram três teorias fundamentais para se compreender o funcionamento e a organização legislativa norte-americana: a teoria distributiva, a teoria informacional e a teoria partidária (LIMONGI, 1994; NASCIMENTO, 2010). As três teorias partiram de um mesmo problema: como parlamentares individualistas podem estabelecer contratos estáveis e capazes de superar a heterogeneidade das suas preferências em direção a um bem comum ou da ação coletiva?
A teoria distributiva aponta que o equilíbrio da organização está na alocação de recursos clientelistas para os distritos eleitorais dos parlamentares, aumentando assim as suas chances de reeleição. As comissões temáticas, nesta perspectiva, permitiriam que os parlamentares pudessem influenciar na alocação de políticas especificas e importantes para o seu reduto eleitoral (MAYHEW, 2004). Para a teoria informacional, o equilíbrio pode ser alcançado na medida em que as instituições estimulem e possibilitem a especialização dos parlamentares e, através da expertise política, faz com que os parlamentares tenham mais garantia em realizar seus interesses. Assim, as comissões se caracterizariam como uma estrutura organizacional poderosa na produção de informação e expertise sobre determinadas políticas (KREHBIEL, 1997 e 2004). Por fim, a última teoria afirma que os partidos políticos servem como mecanismos institucionais para ajudar os legisladores a alcançarem seus objetivos, parte-se do princípio de que os parlamentares mais disciplinados estariam mais próximos de garantir os seus objetivos individuais uma vez que, por mais que eles tenhas as suas preferências particulares, também necessitam de aprovação do coletivo para levar recursos para o seu reduto eleitoral. Em outras palavras, os legisladores são estimulados a cooperar com os outros (troca de ganhos) e os partidos, através dos líderes partidários, que seriam os encarregados de equacionar essas preferências dentro das estruturas organizacionais do Poder Legislativo como, por exemplo, nas comissões temáticas (COX; MCCUBBINS, 1993).
Não obstante, conforme destaca Nascimento (2012, p. 62), “as fundações epistemológicas das teorias positivas da organização legislativa norte-americana não são universalmente traduzíveis para qualquer contexto institucional”. Entretanto, ao observar alguns trabalhos pioneiros sobre o sistema de comissões do Congresso brasileiro podemos identificar uma forte influência em incorporar os aspectos teóricos e metodológicos das teorias legislativas norte-americanas. Para Pereira e Muller (2000), por exemplo, o Executivo possui poderes e meios suficientes para controlar as comissões, uma vez que o Executivo brasileiro dispõe de fortes poderes legislativos, e o processo decisório no âmbito do Congresso está centralizado nos líderes partidários. Assim, sugerem os autores que as comissões têm uma base institucional muito fraca, e que o pedido de urgência (forte poder legislativo do Executivo) enfraquece as comissões no processo decisório. A saída encontrada é uma adaptação da teoria distributivista de Shepsle e Weingast (1987) para uma teoria da preponderância do Executivo. Isto é, o direito de propor legislação, de retirar propostas das comissões, e o poder de veto assegura ao Executivo meios significativos para perseguir os seus interesses. Portanto, concluem Pereira e Muller que:
Certamente o Congresso brasileiro e seu sistema de comissões são muito mais complexos do que o retratado neste artigo. Talvez a nossa mais importante contribuição tenha sido mostrar que, apesar das importantes diferenças existentes entre as instituições políticas do Brasil e dos EUA, os modelos de escolha racional da Teoria Política Positiva podem ser usados para analisar e entender os atores políticos brasileiros e suas relações (PERREIRA; MULLER, 2000, p. 62).
Por outro lado, Limongi e Figueiredo (1998) partem da premissa de que o modelo organizacional do legislativo brasileiro é bastante diferente do norte-americano, uma vez que o processo legislativo no Brasil está centralizado na ação dos partidos. E, como o Executivo brasileiro é dotado de fortes poderes legislativos, isso faz com que ele seja capaz de induzir os parlamentares à cooperação. Nesse caso, os líderes partidários ganham uma atenção especial, visto que são os representantes das suas bancadas e possuem espaço estratégico na organização da casa legislativa, como controlar o fluxo da atividade legislativa:
Tomados individualmente, parlamentares têm escassa capacidade de influenciar no curso dos trabalhos legislativos. A ação dos líderes direciona os trabalhos legislativos para o plenário, que se constitui, desta forma, no principal locus decisório. Do ponto de vista organizacional, as comissões e as forças centrífugas e descentralizantes contidas neste princípio organizacional são neutralizadas pela ação dos partidos e seus líderes (LIMONGI; FIGUEIREDO, 1998, p. 92).
Como destacado na citação, o foco na ação dos líderes partidários faz com que o plenário seja um espaço privilegiado no processo legislativo, deixando as comissões em segundo plano. Contudo, nas últimas décadas, os estudos legislativos encontraram novas oportunidades e demandas na Ciência Política (FREITAS; VASQUEZ, 2017; INÁCIO; LLANOS, 2013; POWER, 2015). Entre essas demandas, as comissões encontram um papel fundamental, pois, de acordo com Freitas (2016), no Brasil, as comissões permanentes possuem fortes poderes, uma vez que elas podem, entre outras atribuições: a) pedir urgência para seus projetos; b) emendar projetos em plenário; c) propor projetos, emendas ao orçamento.
Ocorre que, tradicionalmente, as comissões foram vistas como fracas e sem importância, pois o foco no processo legislativo se centralizava no pedido de urgência e a análise concluía que o pedido enfraquecia o poder interno das comissões. Contudo, 62% dos Projetos de Lei e 80% dos Projetos de Lei Complementar estudados por Freitas (2016), entre 1988 a 2010, foram alterados e passaram por deliberação no interior das comissões. Mostrando assim, que o pedido de urgência não afeta o poder das comissões e uma das formas de se analisar o poder delas é compreender em que medida as alterações e deliberações acontecem no processo de tramitação.
Outro elemento importante a se destacar sobre as comissões é a sua capacidade informacional, pois, entre outras funções, cabe a elas a coleta e o compartilhamento de informações sobre as políticas. E, conforme apontam Santos e Almeida (2011), é nesse estágio que a comissão exerce um papel de modo a criar condições para a obtenção de informação e a redução de custos e incertezas sobre as matérias demandadas. Nesse sentido, é fundamental observar o comportamento da comissão em relação ao Executivo, uma vez que as comissões opositoras possuem fortes incentivos para produzir informações adicionais a respeito das matérias. Uma vez o Executivo dispondo das informações sobre as políticas e compartilhando com o plenário as certezas, os custos diminuem, tornando-se desnecessário recorrer a instrumentos de informação adicional, no caso, às comissões. Assim, a divergência entre o Executivo e o plenário do Legislativo é a condição primária para que a comissão exerça o seu papel informacional.
Tais características fazem com que a escolha dos seus membros também siga uma racionalidade e interesse, e não é por acaso que as nomeações passam pela decisão do líder partidário, encarregado pelas indicações. Portanto, observar e analisar a sua engenharia também perpassa por observar a sua composição. E, de acordo com Santos (2002), o principal fator para o recrutamento de membros das comissões pelos líderes partidários é a expertise. Tratar da expertise dos senadores é identificar e analisar as experiências dos parlamentares em cargos eletivos, bem como em comissões temáticas de fiscalização e controle, e como a experiência e a atuação profissional seguem um padrão sobre áreas e políticas específicas relacionadas à fiscalização e controle. Por fim, conforme observam Lemos e Ranincheski (2008), as carreiras pessoais e profissionais são formas de apreender o processo político, ainda que outros elementos também possam participar do jogo.
Nos últimos anos, o Senado Federal vem encontrando mais espaço na agenda de pesquisa dos estudos legislativos no Brasil. A discussão, no entanto, não é nova. Segundo Araujo (2012, p. 85-6), “o legislativo bicameral é aquele em que as leis são produzidas mediante a deliberação de duas câmaras distintas e autônomas entre si.”. Sua configuração moderna emergiu na Inglaterra do século XIV e se reconfigurou ao federalismo dos Estados Unidos do século XVIII. Neste artigo, ao focalizarmos as comissões do Senado Federal, pretendemos contribuir com as demandas acadêmicas no que diz respeito à sua organização interna e seu poder no processo legislativo do presidencialismo brasileiro, visto que, de acordo com Neiva (2008), o federalismo é a variável explicativa para a existência de uma segunda câmara, mas é o sistema de governo que determina a sua força. Assim, compreender e analisar a força do Senado é também identificar a atuação política que ele exerce em relação às outras instâncias (Câmara e Poder Executivo, por exemplo).
No Brasil, a agenda de pesquisa tem discutido o Senado Federal seja dentro da engenharia do sistema bicameral (ARAÚJO, 2009 e 2012) ou com foco na sua organização interna (RUBIATTI, 2014, 2017a e 2017b), temos outras contribuições que exploram a questão partidária (NEIVA; SOARES, 2013) e carreiras políticas (LEMOS; RANINCHESKI, 2008). Também na agenda de pesquisa, encontram-se outras que atentam mais ao corte social, econômico e regional na composição, como idade (LLANOS; SANCHÉZ, 2008; NEIVA, 2010); escolaridade (NEIVA; IZUMI, 2012); região (BACKES, 2008) e gênero (BOHN, 2008). No que diz respeito ao sistema de comissões permanentes, Rubiatti (2017a e 2014) aponta as seguintes particularidades entre o Senado e a Câmara: i) o número de comissões é maior na câmara; ii) o Senado, no regimento, define o número de membros de cada comissão – a câmara não; iii) o tamanho das comissões varia; iv) o tamanho do mandato é diferente; v) na câmara, o número de cargos é maior; vi) na câmara, há a comissão de admissibilidade.
Para os objetivos deste artigo, cabe observar o perfil sociopolítico dos membros das comissões (partido, mandato, experiência em outros partidos), a experiência prévia em cargos eletivos nos Poderes Legislativo e Executivo, a escolaridade e atuação profissional e o perfil sociodemográfico (região, gênero). Na próxima seção apresenta-se os dados coletados referentes às quatro comissões temáticas de fiscalização e controle instaladas do sistema de comissão do Senado brasileiro, durante o período de 1993 a 2018. Foram observadas 572 entradas no cargo de titularidade na composição das comissões,[3] divididas da seguinte forma por comissão: 243 na Comissão de Fiscalização e Controle (CFC), 252 na Comissão de Meio Ambiente, Fiscalização e Controle e Defesa do Consumidor (CMA), 33 na Comissão de Transparência e Governança Pública (CTG), 44 na Comissão de Transparência, Governança, Fiscalização e Controle e Defesa do Consumidor (CTFC).
3 Composição Sociopolítica das Comissões Temáticas de Fiscalização e Controle do Senado Brasileiro (1993 - 2018)
Nesta segunda parte, apresenta-se a composição sociopolítica das comissões responsáveis pela temática de fiscalização e controle no Senado brasileiro, no período de 1993 a 2018, levando em consideração: a) o perfil político dos membros das comissões (partido, mandato, experiência em outros partidos); b) experiência prévia em cargos eletivos nos poderes Legislativo e Executivo; c) escolaridade e atuação profissional; d) perfil sociodemográfico (região, gênero).
3.1 Composição partidária
De 1993 a 2018, o estudo identificou que o cargo de titularidade foi ocupado 572 vezes por senadores distribuídos em 22 partidos[4]: DEM/FFL, MDB/PMDB, PCdoB, PDT, PL, PP, PPB, PPL, PPR, PPS, PR, PRB, PRN, PSB, PSC, PSD, PSDB, PSOL, PT, PTB, PTC, PV. O MDB foi a sigla que mais ocupou a cadeira de titular nas comissões, 157 vezes, em seguida vem o DEM/PFL com 101 vezes, o PSDB com 86 e o PT com 69 vezes:
Tabela 1 – Composição partidária
|
COMPOSIÇÃO PARTIDÁRIA (Em %) |
||||||
|
Partidos |
|
CFC |
CMA |
CTG |
CTFC |
GERAL |
|
DEM/PFL |
24,69 |
14,68 |
3,03 |
6,82 |
17,66 |
|
|
MDB/PMDB |
30,04 |
25,4 |
30,3 |
22,73 |
27,42 |
|
|
PCdoB |
- |
- |
- |
4,55 |
1,05 |
|
|
PDT |
4,53 |
7,14 |
12,12 |
4,55 |
5,42 |
|
|
PL |
0,82 |
1,59 |
- |
- |
1,05 |
|
|
PP |
1,68 |
3,17 |
- |
4,55 |
2,45 |
|
|
PPB |
2,47 |
- |
- |
- |
1,05 |
|
|
PPL |
- |
0,4 |
- |
- |
0,17 |
|
|
PPR |
2,47 |
- |
- |
- |
1,04 |
|
|
PPS |
1,23 |
- |
- |
2,27 |
0,70 |
|
|
PR |
- |
3,97 |
9,09 |
6,82 |
2,80 |
|
|
PRB |
- |
0,4 |
- |
- |
0,17 |
|
|
PRN |
1,23 |
- |
- |
- |
0,52 |
|
|
PSB |
2,47 |
4,76 |
12,12 |
6,82 |
4,37 |
|
|
PSC |
- |
1,59 |
- |
- |
0,70 |
|
|
PSD |
- |
1,19 |
- |
4,55 |
0,87 |
|
|
PSDB |
16,46 |
14,29 |
12,12 |
13,64 |
15,03 |
|
|
PSOL |
- |
1,19 |
- |
- |
0,52 |
|
|
PT |
7,82 |
14,68 |
15,15 |
15,91 |
11,98 |
|
|
PTB |
4,12 |
4,76 |
3,03 |
4,55 |
4,34 |
|
|
PTC |
- |
- |
3,03 |
2,27 |
0,35 |
|
|
PV |
- |
0,79 |
- |
- |
0,35 |
|
|
TOTAL |
100% |
100% |
100% |
100% |
100% |
|
Fonte: Relatório Anual da Presidência do Senado e Site Oficial do Senado. Elaboração Própria.
Conforme orienta a Tabela 1, na CFC foram 13 partidos que ocuparam o cargo de titularidade, com destaque para a forte presença do PMDB (30,04%) e do até então PFL (24,69%). O PSDB foi o terceiro partido que mais ocupou o cargo de titularidade, 16,46%. Significa, portanto, que esses três partidos somados ocuparam 71,19% da composição da Comissão de Fiscalização e Controle. Quando a CFC incorporou a temática do Meio Ambiente e da Defesa do Consumidor, transformando-se em Comissão de Meio Ambiente, Fiscalização e Controle e Defesa do Consumidor (CMA), o número de partidos no cargo de titularidade subiu para 16. É importante observar a crescente ocupação do PT na comissão, que era de 7,82% na CFC e saltou para 14,29% na CMA, justamente no período em que o partido ascende ao posto máximo do Poder Executivo. O mesmo fato não se refletiu com os outros três partidos que mais vezes ocuparam a CFC: de 30,04% para 25,4% (PMDB), 24,69% para 14,68% (PFL/DEM) e 16,46% para 14,29% (PSDB).
Já na Comissão de Transparência e Governança Pública (CTG) foram 9 partidos que ocuparam o cargo de titularidade, com também um amplo destaque para o então PMDB (30,3%). Outros partidos tiveram igualmente uma ocupação pontual, ultrapassando os dois dígitos de porcentagem: PDT, PSB e PSDB com 12,12% cada, e o PT com 15,15% da composição partidária. Dos quatro, apenas o PDT e o PSB não tinham ultrapassado os dois dígitos na CFC e CMA. É importante mencionar que só a somatória desses cinco partidos chega a 81,81% da composição geral da CTG. Quando a CTG incorpora as temáticas de Fiscalização e Controle e Defesa do Consumidor, o número de partidos sobe para 13, permanecendo o MDB como o partido com maior número de ocupações no cargo de titularidade (22,73% das cadeiras).
Como se pode notar, embora a composição nas comissões reflita a diversidade de partidos que fazem parte do sistema político partidário brasileiro, há também uma predominância de quatro partidos que por si só somam quase 2/3 da composição geral. Curiosamente, quando se olha para o cargo de presidência[5] na comissão, os quatro partidos majoritários compartilham esse poder com outras siglas. Partidos como PSB, PR e PSD também ocuparam o cargo de presidência, porém a soma da porcentagem dos três sequer chega aos 10% do quadro geral. Sobre a vice-presidência, o quadro é um pouco diferenciado: o posto foi ocupado pelo PP e PSC (além do DEM/PFL, PSDB e MDB/PMDB). Outra curiosidade é que o PT, embora tenha ocupado significativamente as comissões, ele nunca chegou a assumir o posto de presidência ou vice-presidência, nem mesmo quando estava no posto máximo do Poder Executivo.
3.2 Experiência prévia
Nesta subseção, apresenta-se os dados referentes à experiência prévia dos senadores. No primeiro momento, destaca se é ou não o primeiro mandato como senador, e no segundo, se o parlamentar possui experiência em cargos eletivos nos poderes Legislativos (vereador, deputado estadual, deputado federal e/ou senador) e no Executivo (prefeito, governador e/ou presidente).
Das 572 entradas no cargo de titularidade nas comissões, 393 das vezes foram por senadores em primeiro mandato, e 179 por senadores em dois ou mais mandatos. O que corresponde a 69% para senadores em primeiro mandato, e 31% em dois ou mais mandatos. O gráfico 1 apresenta a distribuição por comissão:
Gráfico 1 – Primeiro mandato
Fonte: Relatório Anual da Presidência do Senado e Site Oficial do Senado. Elaboração Própria.
Como o gráfico 1 ilustra, as quatro comissões apresentam uma grande distribuição de senadores em primeiro mandato, sendo mais expressivo na Comissão de Meio Ambiente, Fiscalização e Controle e Defesa do Consumidor (CMA). Das 252 ocupações em cargos de titularidade na CMA, 185 foram por senadores em primeiro mandato. Na Comissão de Fiscalização e Controle (CFC), 167 senadores de 243 entradas estavam na condição de primeiro mandato. A Comissão de Transparência e Governança Pública (CTG) foi a que apresentou a menor proporção entre os senadores em primeiro ou mais mandatos: 17 das 33 ocupações em cargo de titularidade foram por senadores em primeiro mandato. Na Comissão de Transparência, Governança, Fiscalização e Controle e Defesa do Consumidor (CFTC), entre 2017 e 2018, o cargo de titularidade foi ocupado 24 vezes por senadores em primeiro mandato e 20 por senadores em dois ou mais mandatos.
Não obstante, embora as comissões apresentem uma quantidade significativa de senadores em primeiro mandato (mais de 50%), quando se observa a experiência prévia em cargos eletivos, a distribuição é igualmente significativa. O gráfico 2 apresenta a proporção de senadores com e sem experiência prévia por comissão, o que deixa nítido que a composição das quatro comissões aqui analisadas foi ocupada majoritariamente por senadores com experiência prévia. E, ao fragmentarmos a experiência, nota-se a grande presença de senador com experiência tanto no poder legislativo quanto no executivo: 85 senadores na CFC (34,98%), 96 na CMA (38,1%), 18 na CTG (54,55%) e 14 na CTFC (31,82%). A maior diferença identificada foi na CTG, na qual apenas 3,03% dos senadores não possuíam experiência em cargos eletivos, 42,42% tinham experiência no poder legislativo e 54,55% da composição eram de senadores com experiência tanto no legislativo quanto no executivo. Outra distribuição significativa pode ser identificada na CTFC, na qual 52,27% das ocupações foram preenchidas por senadores com experiência prévia no poder legislativo. Por fim, é importante destacar que embora haja um número significativo de senadores em primeiro mandato nas comissões, os dados apontam que há também uma ocupação significativa de senadores com experiência prévia em cargos eletivos. Ou seja, são parlamentares em primeiro mandato, mas com experiência em outros cargos dos poderes legislativo e/ou executivo, como mostra o gráfico 2.
Gráfico 2 – Experiência prévia em cargos eletivos
Fonte: Relatório Anual da Presidência do Senado e Site Oficial do Senado. Elaboração Própria.
3.3 Nível de escolaridade e atividade profissional
No que diz respeito ao nível de escolaridade, identificou-se que o cargo de titularidade foi ocupado majoritariamente por senadores com ensino superior: na CFC a taxa é de 80,01% (209 das 243 ocupações); na CMA, 78,17% (197 das 252 ocupações); na CTG, 87,88% (maior percentual entre as comissões) e na CTFC, 77,27%.
É importante observar que o nível de escolaridade e a atividade profissional são informações biográficas autodeclaradas e disponibilizadas no Site Oficial do Senado, ocorrendo que muitos senadores não disponibilizaram informações sobre estas variáveis. Em decorrência, no gráfico 3, optou-se por classificar a ausência de informação como “Sem Informação”:
Gráfico 3 – Nível de escolaridade
Fonte: Relatório Anual da Presidência do Senado e Site Oficial do Senado. Elaboração Própria.
Sobre a profissão dos parlamentares, aqueles que a declararam, chegaram a listar até cinco, porém, aqui se considerou apenas as três primeiras autodeclaradas pelos senadores em suas respectivas biografias.
Sobre a profissão 1, encontrou-se 32 profissões autodeclaradas: administrador (22)[6], advogado (59), agricultor (3), agropecuarista (18), assessor jurídico (2), bancário (3), comerciante (3), contabilista (4), contador (5), delegado (3), economista (35), empresário (65), enfermeira (3), engenheiro (42), engenheiro agrônomo (11), etnólogo (2), farmacêutico (2), geógrafo (5), geólogo (3), industrial (3), jornalista (35), médico (23), metalúrgico (4), pecuarista (1), político (8), professor (88), promotor (2), psicólogo (8), radialista (1), servidor público (23), sociólogo (4), técnico em contabilidade (6) e zootecnista (7).
Sobre a profissão 2, encontrou-se 20 denominações: administrador (17), advogado (35), agricultor (13), agropecuarista (8), arquiteto (4), bancário (17), economista (9), empresário (32), engenheiro (8), engenheiro agrônomo (2), escritor (1), jornalista (3), magistério (4), médico (23), pecuarista (6), pedagogo (4), político (17), professor (19), radialista (2) e servidor público (6).
Sobre a profissão 3, foram 11 profissões: administrador (2), advogado (4), analista (3), antropólogo (2), economista (17), empresário (8), industrial (2), jornalista (1), pecuarista (1), professor (17) e proprietário rural (4).
Portanto, no que diz respeito à atividade profissional dos senadores das quatro comissões aqui discutidas, “professor”, “empresário” e “advogado” foram as profissões mais identificadas no grupo 1. “Advogado”, “empresário” e “médico” foram as que mais apareceram no grupo 2. E no terceiro grupo, “economista” e “professor” foram as mais identificadas. Tais dados constam no que a literatura específica aponta como critério para o recrutamento parlamentar para as comissões, uma vez que elas também são estruturas que possibilitam a especialização dos parlamentares sobre determinadas políticas. Como discutido na subseção anterior, todas as comissões apresentaram um grande número de entradas por senadores em primeiro mandato, então, o principal critério identificado por Santos (2002) e Lemos e Ranincheski (2008), ou seja, a expertise dos parlamentares quanto à área temática da comissão, neste caso, o da fiscalização e controle, aqui se reproduziu.
3.4 Composição por região
Em um quadro geral, isto é, de 1993 a 2018, o estudo identificou que as comissões foram ocupadas por 209 senadores da região Norte, 171 do Nordeste, 82 do Centro-Oeste, 66 do Sudeste e 44 da região Sul. No que diz respeito à questão regional, a composição de senadores da região Centro-Oeste e Norte cresceu consideravelmente, na medida em que a comissão de Fiscalização e Controle incorporou a temática do Meio Ambiente e Defesa do Consumidor, transformando-se em Comissão de Meio Ambiente, Fiscalização e Controle e Defesa do Consumidor (CMA), mas caiu quando a temática do Meio Ambiente saltou para uma comissão própria, e a comissão de Fiscalização e Controle e Defesa do Consumidor incorporou os assuntos de Transparência e Governança Pública. As regiões Nordeste, Sudeste e Sul apresentaram uma variação negativa quando a comissão incorporou o Meio Ambiente e a Defesa do Consumidor. Contudo, as regiões Nordeste e Sul voltaram a crescer a partir da sua atual configuração desde 2017, agora com a temática da Transparência e Governança (CTFC). A região Sudeste é a única região que apresenta uma constante negativa na transição entre as quatro comissões estudadas:
Gráfico 4 – Composição por região
Fonte: Relatório Anual da Presidência do Senado e Site Oficial do Senado. Elaboração Própria.
O gráfico 4 mostra que a região Centro-Oeste salta de 9,05% na CFC para 17,86% na CMA, aumenta para 24,24% na CTG e volta a diminuir para 15,91% na atual configuração da comissão; a região Nordeste possuía 40,74% na CFC, cai para 21,03% na CMA, sobe para 25,27% na CTG e cai para 22,73% na CTFC; a região Norte começa com 27,98% na CFC, sobe para 46,03% na CMA, cai significativamente na CTG (24,24%), mas volta a subir para 38,64% na CTFC; já a região Sudeste começou com 13,99% da composição na CFC, decresce para 9,52% na CMA, sobe para 12,12% na CTG e fica em 9,09% na CTFC; por fim, a região Sul tinha 8,23% na CFC, cai para 5,56% na CMA, cresce significativamente na CTG (12,12%) e volta a subir para 13,64% na CTFC.
3.5 Composição por gênero
Das 539 entradas dos parlamentares identificados nas comissões, temos a superior maioria do gênero masculino: 522 contra 50 do gênero feminino. Em porcentagens, a diferença de expressa por 91,26% (senadores) contra 8,74% (senadoras). Sandra Guidi, do PPB de Santa Catarina, foi a primeira senadora a aparecer na composição das comissões, em 1996 – três anos após a criação da Comissão de Fiscalização e Controle (CFC).
Gráfico 5 – Composição por gênero (Geral)
Fonte: Relatório Anual da Presidência do Senado e Site Oficial do Senado. Elaboração própria.
No que diz respeito aos cargos de presidência e vice-presidência, de 1993 a 2018, a pesquisa não encontrou a presença de senadoras na presidência das comissões, sendo que apenas duas senadoras ocuparam o cargo de vice-presidência: Marisa Serrano (PSDB/MS) em 2007/2008, e Kátia Abreu (DEM/TO) em 2011. Embora haja a predominância de senadores na composição e em cargos chaves das comissões, o gráfico 6 mostra que a presença de mulheres na composição vem aumentando consideravelmente nos últimos anos, e a cada configuração que as comissões atravessam.
Gráfico 6 – Distribuição da composição por gênero e comissão
Fonte: Relatório Anual da Presidência do Senado e Site Oficial do Senado. Elaboração Própria.
Na Comissão de Fiscalização e Controle (CFC), que funcionou entre 1993 e 2004, deparou-se com a ocupação no cargo de titularidade de 233 senadores (95,88%) e 10 senadoras (4,12%). Na Comissão de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalização e Controle, de 2005 a 2016, o número de ocupação no cargo de titularidade por senadoras salta para 25 (9,92%) contra 227 (90,08%) de senadores. O crescimento em porcentagem é ainda mais significativo na configuração da Comissão de Transparência, Governança, Fiscalização e Controle e Defesa do Consumidor (desde 2017), são 18,18% do gênero feminino e 81,82% do gênero masculino. Embora haja um decréscimo da CTG para a CTFC, de 21,21% para 18,18%, quando se observa que na CFC era de apenas 4,12% significa que o número de senadoras cresceu significativamente na composição das comissões temáticas de fiscalização e controle do Senado brasileiro, ainda que continuem sendo minorias.
4 Considerações Finais
Este artigo buscou explorar a composição sociopolítica das comissões responsáveis pela temática de fiscalização e controle do Senado brasileiro, pois elas cumprem um importante papel na organização das atividades legislativas, e é uma arena que precisa de atenção. E como objeto, o estudo centralizou atenção na composição do cargo de titularidade em quatro comissões específicas, no período de 1993 (ano de instalação da Comissão de Fiscalização e Controle – CFC), até a legislatura de 2018, atualmente designada Comissão de Transparência, Governança, Fiscalização e Controle e Defesa do Consumidor (CFTC).
Os resultados mostram que de 1993 a 2018, a titularidade nas comissões foi ocupada 572 vezes por senadores distribuídos em 22 partidos (MDB/PMDB, DEM/PFL, PCdoB, PDT, PL, PP, PPB, PPL, PPR, PPS, PR, PRB, PRN, PSB, PSC, PSD, PSDB, PSOL, PT, PTB, PTC e PV), sendo a composição predominante de quatro partidos (MDB/PMDB, DEM/PFL, PSDB e PT) que juntos contabilizaram 2/3 da composição partidária no período analisado. No cargo de presidência e vice-presidência, outros partidos também ganharam vez e espaço – PSB, PR, PSD, PP e PSC. Curiosamente, dos 4 partidos que mais ocuparam a titularidade, o PT foi o único que não ocupou cargos de presidência e vice-presidência. Dos 22 partidos que estiveram nas comissões, apenas 9 ultrapassaram os dois dígitos de entrada. Por fim, na composição e distribuição partidária, o DEM/PFL e o MDB/PMDB são os dois partidos que mais se destacaram em uma lógica decrescente na ocupação das comissões ao longo dos anos, e o PT é o partido que mais se destaca em uma lógica crescente à medida em que o partido ascendeu ao posto máximo do governo federal.
Sobre a experiência prévia dos senadores, o estudo constatou que 393 ocupações no cargo de titularidade foram por senadores em primeiro mandato, e 179 por senadores em dois ou mais mandatos. Contudo, também se identificou a forte presença de senadores com experiência em outros partidos: 336 vezes. Na experiência prévia em cargos eletivos, 213 ocupações em cargo de titularidade foram por senadores com experiência tanto no Legislativo quanto no Executivo. 216 por senadores com experiência no Poder Legislativo e 44 por experiência no Poder Executivo. 99 das ocupações foram por senadores sem experiência.
No que se refere à escolaridade e atividade profissional, as comissões foram amplamente ocupadas por senadores com nível superior (469 vezes), com destaque para parlamentares que se autodeclararam “professor” (88), “empresário” (65) e “advogado” (59) na profissão 1. Na profissão 2, “advogado” (35), “empresário” (32) e “médico” (23) foram as que mais apareceram. Na profissão 3, “economista” (17) e “professor” (17) foram as mais identificadas.
Sobre a distribuição na composição das comissões por região, constatou-se variações de acordo com a temática que cada comissão incorporava. Sendo a presença da região Centro-Oeste de 9,05% na CFC, 17,86% na CMA, 24,24% na CTG e 15,91% na atual configuração da CTFC. A região Nordeste saiu de 40,74% na CFC para 21,03% na CMA, e de 25,27% na CTG para 22,73% na CTFC. A região Norte começou com 27,98% na CFC, indo para 46,03% na CMA, caiu significativamente na CTG (24,24%), mas voltou a subir para 38,64% na CTFC. Já a região Sudeste começou com 13,99% da composição na CFC e caiu para 9,52% na CMA, subiu novamente para 12,12% na CTG e fixou-se em 9,09% na CTFC. Por fim, a região Sul tinha 8,23% na CFC, caiu para 5,56% na CMA e cresceu significativamente na CTG (12,12%), voltando a subir para 13,64% na CTFC.
Sobre a distribuição do cargo de titularidade por gênero, identificou-se a presença majoritariamente de parlamentares do gênero masculino que, na CFC era de 233 entradas, passando para 227 na CMA, 26 na CTG e 36 na CTFC, enquanto a entrada de senadoras foi de 10 na CFC, passando para 25 na CMA, 7 na CTG e 8 na CTFC. Contudo, por mais que haja diferença considerável, é importante mencionar o crescimento de mulheres ocupando a titularidade nas comissões temáticas desde 1993 a 2028 (recorte do estudo), embora não se tenha identificado a presença delas em cargos de presidência nas quatro comissões.
Por fim, o artigo centralizou-se na análise sociopolítica desde a instalação da Comissão de Fiscalização e Controle (CFC), em 1993, passando pela incorporação da temática do Meio Ambiente na Comissão de Meio Ambiente, Fiscalização e Controle e Defesa do Consumidor (CMA), da Transparência e Governança Pública com a Comissão de Transparência e Governança Pública (CTG), até a atual configuração, a Comissão de Transparência, Governança, Fiscalização e Controle e Defesa do Consumidor (CFTC). Não obstante, os estudos sobre a atuação das comissões no processo legislativo não se esgotam aí. Como o próprio artigo evidenciou, temos outras questões a percorrer e a explorar com mais cuidado, como por exemplo: a questão partidária na relação entre o governo e a oposição dentro das comissões; a distribuição partidária na presidência e relatorias; a relação entre a base governista e oposicionista em cargos de presidência e relatorias da comissão; a produção da comissão pelo viés informacional (audiências públicas, reuniões deliberativas) e decisório (projetos e a capacidade decisória – uso de poder terminativo); a tipologia das matérias (fiscalização, controle, meio-ambiente, defesa do consumidor etc.) que pautam as comissões; as possíveis variações na atuação das comissões em diferentes governos etc. Estas são algumas agendas de pesquisa que estão em aberto e ficam como desafio para os próximos trabalhos.
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Recebido em: 20/09/2019.
Aceito em: 11/11/2019.
DOI: https://doi.org/10.46906/caos.n23.48243.p56-78