ISSN 1517-5901 (online)

POLÍTICA & TRABALHO

Revista de Ciências Sociais, nº 51, Julho/Dezembro de 2019, p. 164-179

OS PARÂMETROS ESTRUTURAIS E OS DESEQUILÍBRIOS

DE PODER QUE RECHAÇAM AS PRESCRIÇÕES

DE DESENVOLVIMENTO HUMANO DAS NAÇÕES UNIDAS:

uma crítica baseada em Celso Furtado

STRUCTURAL PARAMETERS AND POWER IMBALANCES THAT REJECT

THE UNITED NATIONS HUMAN DEVELOPMENT PRESCRIPTIONS:

a critique based on Celso Furtado

_____________________________________

Maria José de Rezende*1

Resumo

Investigam-se, neste artigo, as (des) semelhanças entre duas abordagens prospectivas – a formulada nos Relatórios do Desenvolvimento Humano (RDHs) do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), das Organização das Nações Unidas (ONU), e a construída, por décadas de pesquisa e de atividades técnicas e políticas, por Celso Furtado – que estiveram presentes, de modo simultâneo, no final do século XX e início do XXI. Como parte de uma pesquisa documental mais ampla acerca do modo como os elaboradores dos RDHs comunicam intenções, interesses, ideologias, valores, agendas, prescrições e diagnósticos, visando criar políticas para alcançar o desenvolvimento humano, a reflexão, que por ora se apresenta, visa elucidar, com base nos últimos escritos de Celso Furtado, como os elaboradores dos RDHs de 1992, 1994 e 1996 constroem um caráter prospectivo genérico distanciado dos elementos históricos específicos e dos desequilíbrios de poder que impedem todo avanço rumo ao desenvolvimento humano.

Palavras-chave: Desenvolvimento social e humano. Devir. Perspectivas prospectivas. Parâmetros estruturais.

Abstract

This article investigates the (dis)similarities between two prospective approaches (the one formulated in the UNDP

/ UN Human Development Reports and the one built for decades of research and technical and political activities by Celso Furtado) which were present, simultaneously, at the end of the XX century and beginning of XXI. As part of a broader documentary research of how HDRs developers communicate intentions, interests, ideologies, values, agendas, prescriptions and diagnoses, in order to create policies to achieve human development, the present discus-sion aims to elucidate, based on the last writings of Celso Furtado, how the developers of the 1992, 1994 and 1996

HDRs construct a generic prospective character distanced from specific historical elements and the imbalances power that hinder any progress towards human development.

Keywords: Social and human development. Future. Prospective approaches. Structural parameters.

Introdução

Com inspiração nos escritos de Norbert Elias (1998, 1999b, 1999c), pode-se dizer que a densidade das reflexões acerca do desenvolvimento na América Latina, que gerou um fundo social de conhecimento substantivo, constitui-se material riquíssimo capaz de ajudar a desvendar a multiplicidade de vozes formadoras dos Relatórios do Desenvolvimento Humano (RDHs), os quais têm sido encomendados, encampados e publicados, desde 1990, anualmente, pelo

* Doutora em Sociologia pela Universidade de São Paulo (USP). Professora do Departamento de Ciências Sociais da Universidade Estadual de Londrina (UEL). E-mail: mjderezende@gmail.com

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Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). No âmbito de um único artigo não é possível abranger o amplo leque de debates e questões que desacatam e desafiam a abordagem prospectiva presente nos RDHs1.

Enrique Leff (2010, p.77), em Discursos sustentáveis, oferece elementos para classificar as prescrições dos ODMs (Objetivos do Desenvolvimento do Milênio), dos ODSs (Objetivos do Desenvolvimento Sustentável) e dos RDHs como séries de aconselhamentos prospectivos que visam a fazer inúmeras “projeções (idealizadas) do presente para o futuro”. As abordagens

“prospectivas simulam” melhorias, idealizam um mundo melhor, que é negado pelas “estratégias de poder” e pelas condições insustentáveis “de degradação ambiental, de desigualdade social e de pobreza” (LEFF, 2010, p. 77). Degradação, desigualdades e pobreza que se manifestam tanto na área rural quanto na urbana.

Sem negar a relevância das abordagens prospectivas alimentadas também pelas produções realizadas nas Ciências Sociais, pode-se dizer que há muitas maneiras distintas de construir tais prospecções. É notório que Celso Furtado também construiu análises dessa natureza (1997, 1997a, 1997b, 1997c, 1997d) que foram se modificando perceptivelmente, ao longo do tempo, dependendo de como ele olhasse o futuro e as possibilidades de haver um devir mais voltado ao investimento no fator humano, no mundo rural bem como no mundo urbano, como forma de diminuir as disparidades sociais e a concentração de riqueza, de renda, de patrimônio, de recursos e de escolarização. Isso levou Celso Furtado (1992, 1998, 1999, 2002), nas décadas de 1990 e 2000, a um refinamento de sua abordagem prospectiva tida como pertinente para uma comparação com as perspectivas prescritivas do desenvolvimento humano presentes nos RDHs.

O objeto deste estudo são as abordagens prospectivas formadoras dos Relatórios do Desenvolvimento Humano de 1992, 1994 e 1996 e os desafios com os quais elas se deparam quando são confrontadas com as análises, também, prospectivas, que têm no seu centro a questão dos desequilíbrios de poder e dos vértices de tensões que minam os diagnósticos, as prescrições e os modelos atuais de projeções de futuro. Celso Furtado registrou em artigos (1992a, 1999, 2000, 2000a, 2004), livros (1992, 1998a, 1999a, 2002) e entrevistas (FURTADO, 1998, 2002a, 2003, 2003a, 2004, 2004a) divulgados na década de 1990 e no início de 2000, compondo um conjunto de análise prospectiva que lidava com os desafios postos pelos polos de decisão e de poder vigentes no limiar do século XXI.

As narrativas e os argumentos dos RDHs da década de 1990 tentam impulsionar ações, práticas e procedimentos capazes de promover o desenvolvimento humano. Os produtores desses documentos não enfrentam, nos moldes sugeridos por Celso Furtado, os bloqueios estruturais (concentração extrema de rendas, riquezas, terras, patrimônios, poder, recursos e oportunidades) que funcionam como “efeitos-travas”, para utilizar uma expressão cunhada por Norbert Elias (1994), a qualquer tipo de desenvolvimento social e humano.

1 Sobre os muitos impactos da abordagem prospectiva presente nos RDHs, ver: Zincke e Gonzáles (2006).

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Sem dúvida, pela própria natureza, os respectivos documentos visam a sugerir aos governantes, às lideranças políticas, às organizações da sociedade civil e aos organismos internacionais que encontrem formas de dar impulso ao investimento nas melhorias sociais; eles não estão voltados a esmiuçar os bloqueios que impedem a efetivação do desenvolvimento humano2 – entendido como a ampliação da segurança econômica (alimentar, renda, empregabilidade), dos direitos, das liberdades, da participação política, da escolarização, do acesso à terra, à saúde e à moradia adequada.

Esses relatórios foram selecionados em vista das temáticas por eles trazidas. São discussões sobre desenvolvimento humano, crescimento econômico, mercado, dívida externa, formas de cooperação internacional, trabalho, consumo, globalização, relações entre nações pobres e nações ricas, industrialização periférica, desigualdades, pobreza, expansão tecnológica, entre outras. Foram esses, dos primeiros aos últimos escritos, os temas-chave de Celso Furtado.

Os RDHs de 1992, 1994 e 1996:

Como lê-los à luz das reflexões de Celso Furtado?

A proposta de análise do desenvolvimento, calcada não somente em indicadores econômicos e de renda, mas também em outros aspectos sociais e humanos (escolarização, longevidade, habitação, saneamento, direitos, participação política), resultou do empenho de muitos indivíduos, grupos e segmentos – de cientistas, técnicos, lideranças políticas, organizações da sociedade civil – para encontrar formas de desenvolvimento que dotassem as pessoas de condições sociais e políticas para melhorar tanto os seus rendimentos como também as suas participações na sociedade. É o longo debate sobre o mau e o bom desenvolvimento. Essa distinção só é possível de ser feita porque “hoje dispomos de um aprofundado conhecimento das estruturas econômicas e sociais” (FURTADO, 2004b, p. 3). O Brasil, por exemplo, seria “um caso conspícuo de mau desenvolvimento” (FURTADO, 2004b, p. 3) expresso na “emergência de uma classe média afluente, em meio à pobreza, quando não miséria, de praticamente um terço da população” (FURTADO, 2004b, p. 3).

Norbert Elias (1999, p. 157) afirma que o percurso do conceito de desenvolvimento torna explícita uma trajetória que vai da melhoria “do rendimento da maioria – e não do aumento da riqueza de um grupo de pessoas” somente - até a geração de conhecimentos, valores, padrões de pensamento, indagações e reflexões capazes de construir diagnósticos e prognósticos acerca dos processos de mudanças.

Do percurso seguido pela ideia de desenvolvimento, que inclui o crescimento econômico e da renda, e a compreensão dos fatores impeditivos ou impulsionadores dos processos de 2 Mahbub Ul Haq (1995), que foi o idealizador dos RDHs, contou com a ajuda de Amartya Sen (2005; 2011) no processo de criação e implantação desses documentos. As abordagens do desenvolvimento humano presentes nos relatórios, ainda que não idênticas, possuem uma larga influência das pressuposições de ambos.

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melhorias sociais para os mais pobres é que emergem as abordagens prospectivas que têm em seu núcleo o objetivo de construir um futuro distinto do presente. As análises prospectivas podem ser histórico-processuais e, neste caso, buscam métodos de investigação e construção de perguntas que demandam investigações não apenas das condições atuais (ELIAS, 1998).

As análises histórico-processuais, como as de Furtado, procuram compreender os bloqueios sociais, econômicos e políticos ao desenvolvimento social que foram construídos ao longo de um dado processo histórico. Há ainda as abordagens prospectivas, como as contidas nos RDHs, que partem de “ideais centrados em certas sociedades de hoje” (ELIAS, 1999, p. 166). Neste caso, os diagnósticos e prognósticos contêm uma carga exagerada de idealizações que levam as proposições sobre desenvolvimento a se centrarem em “(...) esforços [que] se dirigem menos para a compreensão e explicação daquilo que realmente acontece e para a elaboração de um diagnóstico, do que para a elaboração de um esperançoso prognóstico” (ELIAS, 1999, p. 162).

Tanto a abordagem prospectiva de Celso Furtado quanto a dos RDHs são esperançosas, todavia, enquanto aquela está mais centrada na compreensão histórico-processual dos emperramentos e dos bloqueios, que são constituídos e, ao mesmo tempo, constituintes dos parâmetros estruturais, que regem as sociedades latino-americanas, em geral, e a brasileira, em particular, esta, a dos RDHs preocupa-se mais em detectar ações, práticas, procedimentos e políticas em andamento que possam reiterar prognósticos acerca dos avanços rumo ao desenvolvimento humano. “El curso actual no es inevitable. Si se reconocen los problemas, se acepta la responsabilidad en su creación y se toman medidas para afrontarlos, incluyendo algunas muy difíciles, es posible dar marcha atrás y asegurar la salud y el bienestar de toda la población mundial” (PNUD/RDH, 1992, p. 45).

Ao lerem-se os RDHs, percebem-se preocupações em dosar, na exposição das narrativas e argumentos, as dificuldades de avançar rumo ao desenvolvimento humano3. Essa é uma estratégia argumentativa que abre espaços maiores para as prescrições de ações e políticas e para a exaltação daquelas práticas consideradas acertadas. Em diversos momentos, os elaboradores dos RDHs (PNUD/RDH, 1992, 1996, 1998, 1999, 2001, 2003) insistem na positividade de medidas que estariam construindo investimentos favoráveis ao desenvolvimento humano, o que leva a uma confusão, pela natureza dos próprios documentos, entre um ideal a ser alcançado e a realidade. Em um de seus trechos consta: “En los lugares donde la descentralización ha funcionado — como en algunas zonas de Brasil, Jordania, Mozambique y los estados Indios de Kerala, Madya Pradesh y Bengala occidental — ésta ha dado lugar a mejoras muy significativas”

(PNUD/RDH, 2003, p. 2).

Celso Furtado, em artigos, livros e entrevistas nos últimos anos do século XX e no início do século XXI, insistia que a incúria referente ao fator humano, ao longo da história do 3 Neste artigo, não é possível entrar no debate sobre desenvolvimentismo, neodesenvolvimentismo e pós-desenvolvimentismo. A refutação das teses pós-desenvolvimentistas (ESCOBAR, 2007; BRETÓN; GARCÍA; ROCA, 1999) foi feita, no Brasil, por José Eli da Veiga (2001, 2005, 2006, 2006a). Na vertente do desenvolvimento sustentável, também oponente ao pós-desenvolvimentismo, estão os escritos de Ignacy Sachs (2002, 2004).

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uma crítica baseada em Celso Furtado

Brasil, persistia e, portanto, comprometia um devir voltado para melhorias sociais e humanas.

Ele sugeria, tendo em vista a situação do Brasil, ponderação nas afirmações que atestavam, euforicamente, melhoras sociais significativas ao longo da década de 1990 e início da de 2000

(FURTADO, 1992; 1999a; 2000). As estruturas sociais calcificadas e as profundas disparidades, desigualdades e pobreza (FURTADO, 2000), no âmbito rural e no urbano, já seriam elementos suficientes para pôr em dúvida, com base nos estudos de Furtado, a euforia sustentada em passagens dos RDHs, segundo as quais o Brasil caminhava, indubitavelmente, para melhoras sociais incontestes.

Enquanto os elaboradores dos RDHs expunham os indicadores sociais e sobre eles argumentavam que era possível verificar sinais expressivos de melhoramentos, Celso Furtado (1992a, 1998, 2000a, 2003, 2003a, 2004, 2004a, 2004b) seguia insistindo no quanto seria difícil e desafiador construir processos duradouros de combate às desigualdades sociais e políticas que impediam a emergência de um devir não reafirmador das “tendências atávicas da sociedade (brasileira) ao elitismo, à exclusão social” (FURTADO, 2002, p. 37), à concentração da renda, da terra, da riqueza e do poder. Em tais condições, a viabilidade do desenvolvimento humano, advogada pelos RDHs, seria remota ainda que não impossível.

Desde o seu surgimento, as diversas vozes que constroem os RDHs procuram, a todo custo, registrar avanços que possibilitem às nações caminharem rumo ao desenvolvimento humano. Em razão das ações – desenvolvidas através tanto dos programas Bolsa Escola, Fome Zero, Bolsa Família, quanto das políticas de apoio à agricultura familiar, aos Direitos Humanos e às organizações que resultaram nos Orçamentos participativos4 – que foram postas em curso nas décadas de 1990 e 2000, o Brasil tornou-se o país-chave do eixo sul a ser focado, nos RDHs, da primeira década do século XXI e da última do século XX, como exemplo de nação que, não obstante construir algumas mudanças, permanecia sendo um dos países mais díspares do mundo. “Existen considerables disparidades de ingresos en el interior de los países. La peor disparidad nacional es la de Brasil: 26 veces entre el 20% más rico de la población y el 20% más pobre, de acuerdo con su ingreso per cápita” (PNUD/RDH, 1992, p. 21).

Todavia, os formuladores do RDH de 1992 assinalavam que as disparidades eram –

no âmbito mundial – muito mais acentuadas do que no Brasil. Daí, segundo os elaboradores dos documentos encampados pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, a necessidade de que os relatórios se detivessem na construção de uma agenda para abrir espaço

“crescente de oportunidades internacionais” (PNUD/RDH, 1992, p. 85). Tais agendas deveriam pôr a descoberto as disparidades de renda, de crescimento econômico, de oportunidades no mercado, de capital humano, de ajuda e de cooperação internacional (PNUD/RDH, 1992).

No texto Globalização das estruturas econômicas e identidade nacional (1992a) e no livro O capitalismo Global (1998a), Celso Furtado (1992a, p. 1) afirmava que os ajustamentos em 4 São muitas as discussões nas Ciências Sociais sobre as melhorias pelas quais o Brasil estaria passando na década de 1990 e 2000. Entre outras, ver: Lavinas e Garcia (2004) e DÍncao (2001).

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curso no final do século XX exigiam uma visão tanto global quanto local das relações políticas e econômicas, mas isso teria de ser combinado com uma “visão prospectiva que nos habilitaria a pensar o futuro”. Refletindo sempre a partir do entendimento de que as nações, os grupos, as organizações sociais, os Estados, as empresas transnacionais, os organismos internacionais são sujeitos históricos, ele expunha os diversos vértices de tensão que desequilibravam a balança do poder no âmbito externo e interno. Os desequilíbrios estruturais no mundo econômico e a concentração de poder nas mãos de alguns países e empresas transnacionais (FURTADO, 1981) poriam em suspeição a afirmação contida no RDH de 1992 (FURTADO, 1981, p. 85), sobre “a brecha crescente de oportunidades internacionais” que estariam abertas na década de 1990.

Os formuladores dos RDHs se atêm de modo bastante específico e singularizado aos desequilíbrios estruturais da economia, aos jogos configuracionais5 que estruturam as relações de poder mundial, às tensões políticas insolúveis entre países, regiões, continentes, empresas transnacionais, organismos internacionais, entre outras. Não se trata de supor que eles ignorem os vértices de tensões na economia e na política mundial. Eles trazem para dentro da argumentação os desequilíbrios de poder, fazendo-o, todavia, de modo que as tensões e os desequilíbrios pareçam contornáveis.

Os produtores do RDH de 1992 (p. 23-24) dão destaque às dificuldades de negociação dos países do eixo sul nos mercados internacionais. Referem-se aos poucos bens e serviços que esses países têm a oferecer, ao fato de serem exportadores de produtos primários (“los cuales representan muchas veces el 90% de las exportaciones de países africanos y el 65% de las de países de América Latina”), às dificuldades de gerarem divisas substantivas, às altas taxas de juros que culminam em explosão da dívida externa que penaliza mais e mais os países mais pobres. “Como resultado de la reducción de sus precios de exportación, los países en desarrollo pagaron efectivamente una tasa de interés real promedio de 17% durante la década de los años ochenta, en comparación con el 14% pagado por las naciones industrializadas” (PNUD/RDH, 1992, p. 23).

Após apresentarem todas as debilidades, já que evitam falar em desequilíbrio de poder, porque esse tem uma conotação muito mais irreversível que a noção de debilidade, os formuladores do RDH de 1992 passam a insistir na possibilidade de reversão dessas fragilidades dos países do eixo sul. E, de que maneira isso poderá ocorrer? Através do melhoramento de “sus perspectivas mediante políticas sólidas de manejo econômico e inversiones cuantiosas en capital humano”. As debilidades das nações parecem reversíveis se os países forem capazes de melhorar

“su[s] ventaja[s] competitiva[s] y fortalecer su[s] posición[es] en los mercados internacionales”

(PNUD/RDH, 1992, p. 24). Mas para que isso ocorra “habrán de afrontar un desafío doble: ampliar el nivel básico de desarrollo humano y concentrar energías en áreas más avanzadas”

(PNUD/RDH, 1992, p. 24).

5 Nos moldes postos por Norbert Elias (1999a), os Estados, os organismos internacionais, os movimentos sociais, os sindicatos, os governos, entre outros, formam configurações interdependentes.

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Em artigo publicado também em 1992, Celso Furtado chamava a atenção para as extremas desigualdades de poder presentes no contexto político internacional. O predomínio das “empresas internacionalizadas, as quais balizarão o espaço a ser ocupado por atividades de âmbito local e/ou informais” (FURTADO, 1992a, p. 2) era para ele uma das muitas dificuldades que as propostas de desenvolvimento social enfrentariam. De certa forma, seriam essas as empresas que estabeleceriam o grau e o tipo de investimento, de intervenção e de exploração nas diversas partes do mundo. Era, então, evidente que “as áreas desenvolvidas e subdesenvolvidas estarão assim estruturalmente integradas numa compartimentação do espaço político que cristaliza as desigualdades sociais” (FURTADO, 1992a, p. 2).

O modo como os formuladores do RDH de 1992, nos capítulos 3, 4 e 5, expõem a forma de expressão das disparidades internacionais está pleno de estratégias que evitam o enfrentamento das consequências econômicas, sociais e políticas nos moldes assinalados por Furtado, ou seja, tendo-se em vista os parâmetros estruturais e os jogos de interesses oriundos do “avanço da internacionalização dos circuitos econômicos, financeiros e tecnológicos” (FURTADO, 1992, p. 2) que tem aprofundado as condições de desigualdades no final do século XX e no limiar do século XXI. Isso não significa, de modo algum, que os produtores dos relatórios não se atenham ao fato de que a “distribuição do PNB [Produto Nacional Bruto]6 nos últimos 30 anos” (PNUD/

RDH, 1992, p. 84) tenha revelado um crescimento brutal das desigualdades econômicas e de poder. “En 1960, el 20% más rico recibía 30 veces más que el 20% más pobre; en 1989, la diferencia era de 60 veces” (PNUD/RDH, 1992, p. 85).

A narrativa formadora do RDH de 1992, capítulo 3, por exemplo, está plena de dados sobre as disparidades de bens, de oportunidades e de acesso ao mercado. É uma forma encontrada, pelos construtores do documento, para enfatizar, de modo simultâneo, as consequências das disparidades para pessoas e nações. São constatadas diferenças e disparidades econômicas entre países e regiões, mas não há um tratamento detalhado do modo como tais condições tendem a se perenizar com a “globalização das estruturas econômicas” (FURTADO, 1992a, p. 2). Isso não impede os produtores do relatório de perguntar como inverter essa lógica ultraconcentradora de riquezas e oportunidades de países e pessoas. “A los niveles tanto nacional como internacional el interrogante básico que debe plantearse en este momento es: ¿Cómo puede invertirse esta tendencia?” (PNUD/RDH, 1992, p. 95).

Todavia, ainda que a pergunta seja feita de modo a suscitar reflexões e respostas sobre a inversão da tendência cumulativa de disparidades, nota-se que não há uma tentativa de resposta acerca disso, no decorrer do documento. Tanto que, após esse questionamento, os elaboradores do relatório de 1992 passam a discutir as disparidades do capital humano. Há, nitidamente, uma mudança no rumo da discussão. E isso tem de ser analisado em seu significado político.

6 O PNB é formado por todas as riquezas produzidas interna ou externamente por atividades econômicas vincula-das a uma nação específica. Daí a utilização do PNB mundial para calcular as desigualdades. A riqueza canalizada ao exterior e aquela remetida de fora para um dado país contam na formulação do cálculo do PNB.

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Levar adiante uma tentativa de explicar como seria possível inverter esta tendência geradora de disparidades implicaria enfrentar os desequilíbrios de poder exacerbados pelo modo como os espaços econômicos e políticos se estruturam na reprodução das muitas formas de desigualdades.

E por que, após perguntarem como mudar o rumo do processamento das desigualdades atuais, os formuladores do RDH de 1992 entram na temática sobre as disparidades do capital humano? Porque “a estrutura internacional de poder evoluiu para assumir a forma de grandes blocos de nações-sedes de empresas transnacionais que dispõem de rico acervo de conhecimento além de pessoal capacitado” (FURTADO, 1992a, p. 4). E é evidente que o capitalismo financeiro e tecnológico está assentado na hipervalorização de capital de conhecimento “em detrimento dos bens tradicionais” (FURTADO, 1992a, p.4), o que resulta em tensões e clivagens insolúveis no que diz respeito ao poderio de grupos, organizações e países.

No entanto os produtores do relatório de 1992 e 1994 parecem obstinados em fazer parecer, muitas vezes por meio de silêncios, que as diferenças e disparidades são solucionáveis.

Daí não trabalharem com as clivagens existentes entre os blocos de países desenvolvidos e subdesenvolvidos. Os argumentos contidos nos RDHs do início da década de 1990 empenham-se em mostrar que havia possibilidades objetivas de gerar consensos, no que concerne à diminuição das disparidades econômicas e políticas, entre as muitas nações dos eixos norte e sul. Celso Furtado (1992a, p. 4) afirma “(...) para escapar a esse sistema de forças articuladas planetariamente, é necessário que se conjugue vontade política fundada em amplo consenso social com condições objetivas que poucos países do terceiro mundo reúnem atualmente”.

No centro das interpretações de Celso Furtado (1981, 1992a, 1998, 1998a, 2002a) sobre os obstáculos econômicos e políticos, que bloqueiam as possibilidades de estabelecimento de outra

“lógica das transações internacionais”, está a questão dos desequilíbrios de poder. Desequilíbrios esses que aparecem nos RDHs, mas de uma forma esvaziada de substancialidade política, porquanto os problemas, como a queda dos “preços reais dos produtos primários exportados pelos países do terceiro mundo (...) e o desmantelamento dos tênues mecanismos de defesa dos preços” (FURTADO, 1992a, p. 5), bem como a queda da renda nos países pobres, as dificuldades técnicas, a não habilitação da mão de obra, entre outras questões, parecem muito mais fáceis de solucionar do que o são de fato.

No caso das soluções pautadas na melhoria do que os elaboradores dos relatórios chamam de capital humano – o qual está centrado na melhoria da saúde e da educação, que são geradoras de trabalhadores mais bem preparados para ajudar a impulsionar a economia dos países do eixo sul – nota-se que as narrativas constituidoras dos documentos tendem a fazer parecer que não seria difícil formar esse capital humano, desde que houvesse um investimento maior na educação e na saúde das pessoas mais pobres. Embora isso faça todo sentido, pois

“para participar da distribuição da renda, a população necessita estar habilitada por título de propriedade ou pela inserção qualificada no sistema produtivo” (FURTADO, 2002, p.16), há elementos essenciais não contemplados nos diagnósticos e prescrições dos RDHs, tais como

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a existência de “sociedades em que esse processo de habilitação está bloqueado” (FURTADO, 2002, p. 16-7) por condições de desigualdades sociais, políticas e educacionais extremas. Pode-se indagar: O que significa, nas propostas de mudanças feitas nos RDHs, dar centralidade à correção das disparidades relacionadas ao capital humano?

Tendo como norte algumas reflexões, postas por Celso Furtado (1999a, 2000, 2000a, 2003, 2003a, 2004b) no final do século XX e início do XXI, pode-se dizer que o investimento no fator humano deve ser pensado em primeiro lugar como uma maneira de corrigir as disparidades salariais (FURTADO, 1999a) e a perene manutenção de salários aviltantes de grande parte dos trabalhadores. Salários que, por serem baixíssimos, interessam às empresas transnacionais, razão porque deslocam suas produções industriais para aquelas áreas do mundo que pagam cada vez menos (FURTADO, 1981, p. 47) e subtraem cada vez mais direitos.

Pode-se dizer, então, que situar a discussão do combate às disparidades quanto ao capital humano no âmbito somente da melhoria da produtividade, nos países do hemisfério sul, é uma forma de despolitizar questões essenciais tais como: a superexploração do trabalho nos países periféricos; o sistema de divisão do trabalho internacional vigente; a lógica dos mercados, das transações e dos preços internacionais; as barreiras internas e externas antepostas aos trabalhadores, os desequilíbrios de poder e as desigualdades em múltiplos níveis (econômicos, sociais e políticos). Tais elementos são obstáculos a toda e qualquer possibilidade de melhoramento do fator humano, possível de ser concebido como “promotor do bem-estar da massa da população” (FURTADO, 1999a, p. 12).

A noção de capital humano presente no capítulo 3 do RDH de 1992 é distinta da noção de fator humano de Celso Furtado. Não se trata, porém, de um problema somente semântico.

Trata-se de um encaminhamento político para a questão, tanto que os elaboradores do RDH de 1992 insistem que, nos últimos anos, teria havido progresso concernente às melhorias da vida da população com mais acesso à educação e à saúde. Seriam, então, perceptíveis melhoras expressivas no capital humano (maior escolarização, longevidade, consumo calórico e expectativa de vida ao nascer).

Celso Furtado (1999a, 2000, 2000a, 2003, 2003a), por sua vez, ressaltava que esses avanços tendentes a ser pontuais e descontínuos, estavam bloqueados pelas desigualdades de renda, riqueza, patrimônio e escolarização. Por isso, a noção de fator humano é construída em vista, para utilizar uma expressão de James Ferguson (2012), de uma artilharia política e não de uma “maquinaria7 antipolítica”. James Ferguson (2011), em pesquisa em Lesoto (África), fez uma ampla crítica aos diagnósticos e prescrições que acabam por “remover a política da vida das pessoas”. São fórmulas de desenvolvimento denominadas, por ele, de maquinaria antipolítica.

As agências internacionais geram, segundo ele, uma verdadeira artilharia antipolítica em nome do desenvolvimento. Celso Furtado (1992) estava, a todo momento, criticando as prescrições 7 Há, na atualidade, ainda que polêmicos e nem sempre aceitos, estudos que buscam conexões entre as perspectivas de Celso Furtado e aquelas formadoras do pós-desenvolvimentismo. Sobre isso ver: Bianconi (2014).

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assentadas em formas de engenharia social que esvaziavam o papel político dos diversos agentes sociais. Não se estão equiparando as discussões de Celso Furtado e James Ferguson. Elas são muito distintas em vários aspectos, mas há alguns traços semelhantes que podem ser comparados, principalmente acerca dos contextos específicos dos países periféricos (FURTADO, 1981).

A pobreza, a fome endêmica, a inacessibilidade à moradia adequada (com saneamento e água potável), à saúde, à escolarização, e todas as formas de desigualdades são pensadas como resultados de intensos processos tanto de concentração de riqueza como de poder. Não há solução puramente técnica ou tecnocrática livre do enfrentamento político. Pode-se dizer que a noção de formação do capital humano exposta nos RDHs parece simplificar as coisas ao indicar que é possível caminhar rumo à expansão do capital humano ainda que não se enfrente satisfatoriamente a concentração de renda, terra, riqueza e poder. A própria noção de capital humano contém uma carga de instrumentalidade técnica da pessoa em favor do desenvolvimento.

Últimas Considerações

Os elaboradores dos RDHs dão destaque à necessidade de que as disparidades sejam pensadas não só no âmbito externo, mas também no seio de cada país8. Em vista disso, eles trazem muitos dados sobre as diferenças salariais, de renda, de acesso a serviços educacionais, de saúde, entre outros. Consta no RDH de 1996 uma preocupação com o acesso à terra. A ideia divulgada é que o desenvolvimento humano só pode expandir se houver uma melhor distribuição da terra, a qual não seria somente uma fonte de sustento, mas também uma fonte de reconhecimento social (PNUD/RDH, 1996, p. 112-113). A distribuição díspar da terra, também urbana, seria fonte das muitas dificuldades de expandir o desenvolvimento humano. “A pobreza em massa, característica do subdesenvolvimento, tem com frequência origem numa situação de privação do acesso à terra e à moradia” (FURTADO, 1999, p.12).

Celso Furtado (1997a, 1997b), desde a década de 1950, insistia que o desenvolvimento social dependia da reforma agrária. Há uma similitude entre suas posições e as dos formuladores do RDH de 1996 que desenvolveram um tópico sobre o acesso à terra e o desenvolvimento humano. Ficou registrado no relatório de 1996 um conjunto de dados (índice de Gini, por exemplo) sobre: o grau de concentração da propriedade da terra em diversos países; a carência de programas de ajuda governamentais para os pequenos agricultores poderem levar adiante suas atividades agrícolas; as taxas de êxitos e insucessos nas políticas de assentamentos agrícolas; e a discriminação das mulheres nos processos de assentamentos e reformas agrárias. Todos esses problemas careciam, como consta no RDH de 1996, de soluções para que houvesse impulso no crescimento econômico equitativo e no desenvolvimento humano.

8 “En Sri Lanka, el 20% más rico de la población gana sólo cuatro veces más que el 20% más pobre; en Indonesia, cinco veces más; y en Marruecos, siete veces más. Pero las disparidades pueden ser también enormes: en Guatemala y Panamá los más ricos ganan 30 veces más, y en el Brasil, 32 veces más” (PNUD/RDH, 1996, p. 17).

Os parâmetros estruturais e os desequilíbrios de poder que rechaçam as prescrições de desenvolvimento humano das Nações Unidas:

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uma crítica baseada em Celso Furtado

Apesar de serem de extrema importância todas as questões levantadas pelos formuladores do RDH de 1996, é perceptível que não há enfrentamento político aos entraves antepostos a uma reforma agrária capaz de reduzir as disparidades e favorecer o desenvolvimento social e humano.

Tais entraves se manifestam nos desequilíbrios extremos de poder entre os controladores de extensas faixas de terras e os pequenos agricultores, refletindo tanto nas instituições locais como nas nacionais. Por isso, para Celso Furtado (2004b, p. 4) “(...) [o] verdadeiro objetivo da reforma agrária é liberar os agricultores para que se transformem em atores dinâmicos no plano econômico”.

Essa posição de Celso Furtado expressa uma crítica ao modo como, na maioria das vezes, mesmo discussões favoráveis à reforma agrária acabam por justificar suas posturas com argumentos produtivistas, operacionais, técnicos e inclusivos no que se refere a uma atividade econômica que retiraria as pessoas da pobreza extrema e da miséria. Celso Furtado (1998) considera que esse não é o melhor caminho para abraçar a tese da necessidade de uma melhor distribuição da terra. A melhor via é aquela que põe em relevo que o acesso à terra pode estimular a participação política e a geração de novos agentes com capacidade de impulsionar o melhoramento do fator humano. Uma nova estrutura agrária é imprescindível não só porque estimula “a oferta de alimentos de consumo popular” (FURTADO, 2004b, p. 4), mas também pelo fato de gerar novos agentes políticos que sejam habilitados a participar das contendas econômicas e políticas de suas localidades, regiões e países.

Em síntese, pode-se dizer que, em todos os aspectos em que seja possível comparar a abordagem prospectiva contida nos relatórios e a abordagem prospectiva de Celso Furtado, aparecem diferenças relacionadas ao enfrentamento substantivo dos desequilíbrios de poder e demais parâmetros estruturais (concentração de renda, de riqueza, de terras, de recursos etc.) que alimentam, ano após ano, década após década, século após século, o mau desenvolvimento, entendido como aquele que transforma todo processo de geração de renda, riqueza e recursos (materiais e imateriais) em benefícios de alguns e em miséria e pobreza de muitos.

A abordagem prospectiva de Celso Furtado (2002) assenta-se na sua convicção de que a pobreza é resultado tanto da concentração de renda, do patrimônio e do poder quanto da forma de organização institucional expressa no modo como o Estado tem sido direcionado para atender, maiormente, os interesses de alguns segmentos e setores que têm, no consumo supérfluo, a principal razão de suas práticas e ações espoliativas. As elites têm ajudado a moldar uma lógica econômica altamente incapaz de traçar caminhos duradouros de combate à pobreza, a qual se manifesta não somente pela fome endêmica (FURTADO, 2002), mas também pela falta tanto de habitação adequada quanto de acesso à saúde e à escolarização (FURTADO, 2002). “A precariedade educacional foi destacada, por ele, como um elemento central da perpetuação da pobreza e das desigualdades” (REZENDE, 2014, p. 20).

Em seus últimos escritos (FURTADO, 1998a, 2002), há uma preocupação em deixar registrado que não eram inócuas as prescrições resultantes das abordagens recorrentes nos

REZENDE, M. J. DE.

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documentos das Nações Unidas a respeito das capacidades, porém era necessário combinar tais prospecções de desenvolvimento humano com uma luta política e institucional para desconcentrar o patrimônio, a renda e o poder. Essas concentrações acabam por se constituir em bloqueios instransponíveis para o desenvolvimento humano, formador de capacidades sociais e políticas. Não obstante, na América Latina como um todo, era muito intrincada qualquer tentativa de efetivação de políticas norteadas pela expansão das capacidades tal como constava nos RDHs. Muito menor era, todavia, a possibilidade de combinar essa efetivação com medidas distributivas de renda e recursos.

As privações decorrentes da pobreza extrema, que penalizavam muitos indivíduos no continente, tinham origem nos parâmetros estruturais e por isso “não encontra[vam]

solução por meio dos mecanismos dos mercados” (FURTADO, 1999, p. 12). Segundo ele, era preciso investir, maciçamente, “na formação de gente” (FURTADO, 2002, p. 19). Só, assim, as pessoas poderiam participar das contendas e das disputas para direcionar as políticas em favor de melhores equilíbrios de poder. Sem esses equilíbrios, o Brasil e os demais países latino-americanos continuariam a perenizar exclusões e desigualdades em escalas descomunais, que invalidariam toda e qualquer tentativa de ampliação do desenvolvimento social e humano.

Note-se que Celso Furtado, nos seus textos da década de 1990 e de 2000, destacava o alto grau de instabilidade interna e externa, que a concentração de patrimônio, riqueza e poder vinha produzindo no mundo atual. Solucionar, nessas condições, ainda que em parte, os problemas gerados pela pobreza e pelas desigualdades, era cada vez mais difícil. Isso porque não se tratava apenas do aumento do nível de renda do país. “Hoje [2002] o Brasil tem uma renda dez vezes maior do que tinha quando comecei [meados do século XX] a estudar esses problemas, mas tem também maiores desigualdades, e os pobres continuam (...) pobres” (FURTADO, 2002, p. 21).

As prescrições de ampliação do desenvolvimento social e humano teriam de considerar, indubitavelmente, as muitas dificuldades, repetidamente demonstradas, de realização de reformas tributárias, que indicassem no seu teor e essência a intenção de combater a pobreza e as desigualdades. Um dos pontos de distanciamento entre as prescrições estabelecidas nos RDHs

– as quais foram inspiradas na abordagem das capacidades de Sen9 – e as prospecções de Celso Furtado está no seguinte: os formuladores do documento do PNUD estão em busca de ações que possam “aumentar a renda e as oportunidades dos mais pobres sem que isso signifique, necessariamente, subtrair a riqueza dos mais abastados” (REZENDE, 2014, p. 20). Para Celso Furtado, isso seria impossível, uma vez que, para ele, “sem transformações estruturais profundas (desconcentração patrimonial, distribuição de renda, de recursos e de poder), não (...) é possível alcançar processos habilitadores e capacitadores” (REZENDE, 2014, p. 20).

Entre muitas outras questões, que poderiam dar azo a uma ampla comparação entre a abordagem prospectiva presente nos relatórios e a abordagem prospectiva de Celso Furtado, 9 É necessário ter em vista as diferenças entre a abordagem do desenvolvimento de Sen e a contida nos relatórios.

Sobre isso ver artigo da Diretora dos RDHs Fukuda-Parr (2002).

Os parâmetros estruturais e os desequilíbrios de poder que rechaçam as prescrições de desenvolvimento humano das Nações Unidas:

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uma crítica baseada em Celso Furtado

merece relevo o que o RDH de 1992 destacou sobre as “desigualdades de oportunidades econômicas [expressas] nos investimentos estrangeiros diretos (...) e nas barreiras comerciais que afetam [alguns] países empenhados em atividades industriais e agrícolas” (REZENDE, 2014, p. 42). Os elaboradores desse documento demonstravam preocupação não só a respeito de como se processavam as exportações e como se faziam os investimentos das empresas multinacionais, que favoreciam os países ricos, mas também como surgiam as crises econômicas, que impactavam sobremaneira os países do eixo sul e bloqueavam tanto as suas possibilidades de caminhar rumo ao desenvolvimento humano quanto criavam a necessidade de empréstimos do Fundo Monetário Internacional (FMI) e do Banco Mundial, que impunham regras draconianas aos países dependentes de tais aportes financeiros. Pode-se perguntar: qual era a questão que alimentava essas preocupações contidas nesse RDH? Eram aquelas relacionadas à necessidade de superar as dificuldades de investimento gerador de renda e emprego.

Não há dúvida de que todas essas questões foram muito exploradas por Celso Furtado ao longo de décadas. Ele repetiu diversas vezes que “o desenvolvimento só é efetivo se a economia puder contar com mercados em expansão” (FURTADO, 1998, p. 26). De algum modo, os produtores do RDH de 1992 estavam dizendo que o desenvolvimento humano teria grandes dificuldades de se efetivar com um cenário econômico internacional instável e inteiramente desfavorável ao combate à pobreza. Cabe, nesse caso, uma reflexão feita por Furtado em O

Capitalismo Global (1998a). [“Seria necessário], expunha ele, explicar de que maneira os mercados se ampliariam no quadro de uma revolução tecnológica que [gera] a retração da demanda de mão-de-obra e da renda da massa dos trabalhadores” (FURTADO, 1998a, p. 27).

Os técnicos que produziram o RDH de 1992 não respondiam a essa questão posta por Furtado. Eles procuravam fazer prognósticos considerados executáveis nesse quadro econômico internacional dificílimo para os trabalhadores mais pobres. O que não significava que eles não demonstravam as condições visivelmente deterioradas naqueles países que “depend[iam] da venda de produtos primários, [onde] todo e qualquer processo de deterioração nos preços elevam as dificuldades das nações e de seus habitantes” (REZENDE, 2014, p. 46). De certa forma, notam-se, em seus diagnósticos e prognósticos, preocupações já bastante debatidas por cientistas sociais latino-americanos, ao discutirem as dificuldades – geradas pelo processo de globalização e de financeirização10 – de expansão de um desenvolvimento industrial que fortalecesse regiões e países inseridos numa economia internacional (BACELAR DE ARAÙJO, 1999, 2010, 2010a) calcada na expansão dos poderes globais tecnológicos e financeiros (FURTADO, 1998a).

Enquanto os formuladores dos RDHs se esquivam de enfrentar tais questões, Tânia Bacelar de Araújo e Celso Furtado são assertivos quanto à necessidade de estabelecer prescrições que levem em conta os reveses criados pelos interesses políticos ligados à financeirização e à 10 A “financeirização da riqueza [é a] crescente possibilidade exercitada pelos agentes econômicos — sobretudo os maiores —, de ampliar seu patrimônio, de valorizar seu capital na esfera financeira da economia” (BACELAR DE

ARAÚJO, 1999, p. 10).

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expansão tecnológica responsáveis pelo fato, segundo Tânia Bacelar de Araújo (1999, 2010a), de os ativos produtivos perderem, mais e mais, espaço para os ativos financeiros. Explica ela:

“Quando a gente fala em desenvolvimento, está falando (...) da produção material, da inserção das pessoas na vida produtiva do país” (BACELAR DE ARAÚJO, 2010a, p. 28). E o problema é que “a economia mundial hoje se move em outra escala. Os ativos que estão na escala financeira são muito maiores do que os ativos que estão na escala produtiva” (BACELAR DE ARAÚJO, 2010a, p. 28). Assim, toda proposta de desenvolvimento humano encontra-se obstaculizada por um processo de financeirização e tecnização, para utilizar uma expressão de Norbert Elias (2006), que tem aprofundado as desigualdades, a pobreza, a inclusão precária no mundo do trabalho e o desemprego.

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Recebido em: 08/05/2019

Aceito em: 17/04/2020

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